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科研经费“放管服”改革的对策研究——以某省属农业科研院所为例

发布时间:2020-03-21 17:04所属平台:学报论文发表浏览:

摘要科研经费放管服改革是深入推进科技体制改革,激发科研创新活力的重要内容。文章分析科研经费放管服改革的具体内容和落实难点着眼,从内部控制的视角和维度探讨科研院所科研经费放管服的改革对策,确保下放的管理权限接得

  摘要科研经费“放管服”改革是深入推进科技体制改革,激发科研创新活力的重要内容‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。文章分析科研经费“放管服”改革的具体内容和落实难点着眼,从内部控制的视角和维度探讨科研院所科研经费“放管服”的改革对策,确保下放的管理权限“接得住、管得好”‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

  关键词放管服科研经费实施难点改革对策

科研管理

  2016年5月,习近平总书记在“科技三会”上强调“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式,让经费为人的创造性活动服务,而不能让人的创造性活动为经费服务[1]‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。”同年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》,文件要求进一步推进“简政放权、放管结合、优化服务”(简称“放管服”),改革和创新科研经费使用和管理方式,促进形成充满活力的科技管理和运行机制,以深化改革更好激发广大科研人员积极性[2]。

  财政科研项目资金集中投入的高校和科研院所是科研经费的“放管服”改革的关键所在,为此,2017年3月,教育部等5部门共同印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,财政部等4部门共同印发《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》,加快促进改革举措落地生根。从目前情况看,部分改革举措已落地见效,仍然存在束缚科研经费“放管服”改革向纵深推进的障碍和困难。该文从分析科研经费“放管服”改革的具体内容和落实难点着眼,从内部控制的视角和维度探讨科研院所科研经费“放管服”的改革措施,确保下放的管理权限“接得住、管得好”。

  1科研经费“放管服”改革的具体内容

  “放管服”是李克强总理2015年5月在全国推进简政放权放管结合职能转变电视电话会议上首次提出的。最初是针对行政体制改革、旨在推动政府职能转变,后拓展延伸至科技体制改革、旨在促进经费管理方式转变。具体内容如下。

  1.1简政放权

  放是改革的基础[3]。“意见”要求通过改进预算编制方式,合并调整部分预算科目,取消部分预算比例限制和下放部分预算调剂权限等举措,让项目承担单位和项目负责人拥有更大自主权。项目预算编制过程中,预算金额不超过直接费用10%的预算科目,不需要再提供测算依据;会议费、差旅费以及国际合作与交流费可按规定合并编制和统筹使用;间接费用比重提高,劳务费和绩效支出预算的比例限制取消。预算执行过程中,直接费用中的多数预算调整权限下放至项目承担单位;差旅费和会议费的执行标准可由项目承担单位按照精简高效、厉行节约的原则自主制定管理办法;仪器设备采购预算调剂和基建项目审批流程更加简化。同时,项目承担单位对结余经费使用拥有更大的自主权。

  1.2规范管理,落实经费管理职责

  管是改革的关键[3]。“意见”要求通过制定内部管理办法,加强内部控制和风险防范,实行内部公开等措施,强化法人责任和经费使用的自我约束与规范。内部管理办法的核心内容就是要明确项目预算调剂、间接费用统筹使用、劳务费分配管理和结余资金使用等的内部管理权限以及经费支出的审核审批权限,落实经费管理职责。

  1.3优化服务,提高经费管理效率

  服是改革的要务[3]。“意见”要求通过精简检查评审,创新服务方式等手段,让科研人员潜心从事研究。精简检查评审要求项目主管部门改进检查方式、减少检查数量,避免重复、多头和过度检查[4]。创新服务方式要求积极推行科研财务助理制度,让专业的人做专业的事;充分利用信息技术,提高管理效率和便捷化程度;构建既符合科研规律,又能满足会计核算和账务处理要求的内控制度体系。

  2科研经费“放管服”改革的实践探索

  以J单位为例,J单位是省属公益性一类农业科研院所,主要面向生产从事农作物新品种选育和新技术研发,“十三五”期间年均科研经费约1000万元,来源以科技计划形式批准立项并拨付(或由主持单位转拨)的财政性专项经费为主。“放管服”改革实施前,J单位的科研经费管理主要是强化预算控制和财务管控,管理比较僵化,导致形成“科研围着财务转”的扭曲局面。“放管服”改革实施后,尤其是江苏省委、省政府出台了“科技改革40条”——《关于加快推进产业科技创新和创新型省份建设若干政策措施的通知》(苏政发〔2016〕107号),为省属高校和科研院所改革科研项目经费管理机制、释放创新创业活力提供了政策依据。在此背景下,J单位也尝试进行改革探索。

  2.1承接下放权限,履行法人职责

  经费管理权限的下放更加突出了单位的法人责任。作为改革的参与者J单位依据国家、省、市专项资金管理办法及相关改革文件要求,以制度的形式固化了项目预算调整的审批流程和权限,明确在政策允许范围内,根据项目预算调整金额实行分级审批;制定间接费用管理办法,明确绩效支出的发放对象和程序,发挥项目负责人在绩效支出分配过程中的主导权;同时,进一步明确项目负责人是经费使用的第一责任人,建立法人授权的科技经费支出分级审批制,简化审批流程。

  2.2强化内部控制,加强风险管控

  承接经费管理权限下放的同时,J单位为避免出现“一管就死、一放就乱”的恶性循环,以促进制度设计的完善和实施的有效性为手段,在规范报销手续、改进结算方式、控制大额支出、严格政府采购和强化信用管理等方面强化风险管控,进而有效防范舞弊和预防腐败。同时,健全科研与财务联动机制,在预算编制和调剂,经费支出与决算以及绩效评价等方面加强沟通和监督检查。

  2.3创新服务方式,提高管理效率

  试行科研秘书制,J单位要求每个研究室或课题组配备1名科研秘书,由财务处和科研处加强对科研秘书的业务培训,意在为科研人员提供经费预算、使用和决算等方面的专业化服务。探索“互联网+科研服务”模式,推广使用移动网络报销审批系统,极大方便了科研人员,提升了审核效率;开放财务系统的网上查询功能,方便项目负责人随时查询经费使用情况和支出明细。

  3科研经费“放管服”改革的实施难点

  J单位的科研经费“放管服”改革虽已初见成效,但与改革要求对照仍然存在差距,部分改革举措难以有效落地。2017年财政部在对49家中央高校和科研院所进行“放管服”改革督查中也发现部分政策落实情况不理想。其原因如下。

  3.1观念转变不到位——不想接

  部分单位对科研经费“放管服”改革的认识不足,片面认为简政放权是项目主管部门的职责,寄望于项目主管部门出台指导意见或实施细则,未能从操作层面细化预算调剂、结余经费使用的管理权限。部分单位对科研经费管理自主权下放的尺度把握不准,同时迫于审计、纪检监察的工作要求,部分单位以“宁愿不做但不能做错”的思想看待改革,缺乏直面问题、直击痛点的改革勇气和责任担当。比如J单位宁愿选择执行国家、省、市会议费和差旅费管理办法,却不愿意依据科研实际提高执行标准。

  3.2利益平衡难度大——不敢接

  改革绝不能因为阵痛而不前,由于间接费用中绩效支出的比例限制取消,参改单位面临如何权衡单位科研条件支撑支出与科研人员绩效支出之间的关系,如何处理好单位统筹权和项目负责人自主权之间的关系,以及如何合理界定科研实绩和绩效分配范围这样的改革难题。部分单位不敢啃硬骨头,不敢触碰单位、项目组和科研人员的既得利益,导致“放管服”改革推进缓慢,政策激励效果未能充分发挥。

  3.3内控机制不健全——接不好

  部分单位在科研经费的内控制度建设、机制设计和监督管理等方面相对薄弱,无法有效控制管理权限下放所带来的风险,担心出现“一放就乱”的现象,采取渐进式的改革策略,导致改革举措不彻底,改革成效打折扣。比如J单位在建立科研经费分级授权审批时,虽已简化经费支出审批流程,但主要是针对小额的科研经费支出,支出金额超过5000元仍然需要层层审批。改革单位只有切实履行法人责任,加快制度建设,完善内控机制,规范工作流程,才能“接得住、管得好”下放的管理权限。

  4科研经费“放管服”改革的对策建议

  4.1增强责任担当,实现统筹协调

  首先,要系统梳理中央及所在省份科研经费“放管服”改革的相关政策,组织开展广泛调研,界定政策范围,厘清政策边界。比如在原政策基础上,2018年江苏省委、省政府出台了“科技改革30条”——《关于深化科技体制改革推动高质量发展若干政策》(苏发﹝2018﹞18号),将直接费用的预算编制科目调整为5类,突破经费调整的比例限制,拓宽直接费用的列支范围,提高间接费用的核定比例及加大领衔人员的薪酬激励,使原来的政策边界和范围得到进一步拓展。

  其次,要加强对改革政策的宣传理解,“科技改革30条”出台后,省委、省政府组织讲师团在全省范围内进行宣讲,形成了统筹安排、梯次推进的强大合力,作为基层农业科研单位也要通过组织宣讲,让更多的科技人员了解改革的背景和内容,从而在单位内部凝聚共识,形成科研、财务和人事等多部门联动、协同推进的良好环境。

  再次,要保持与财政、审计、纪检等主管部门的沟通,建立信息共享机制,准确把握改革尺度,在差旅费、会议费和政府采购等制度建设上大胆探索,在政策允许的范围制定出符合科研实际的相应管理制度,部分高校已做出大胆尝试,值得借鉴。最后,要将改革阵痛转变为推进改革的动力,群策群力解决改革难题,细化实化改革措施,充分利用好改革的政策红利。绩效工资改革后,项目间接费用的绩效支出成为激励创新的重要手段,在比例不断提高的前提下,需要科研机构设计出科学的贡献衡量标准、兼顾利益平衡、合理分配绩效,让科技人员真正享受改革红利。

  4.2加强制度建设,做好顶层设计

  “放管服”改革要在吃透文件的基础上从顶层设计的视角做好系统规划,明确“下放哪些权利、规范哪些制度、做好哪些服务”‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。首先,对于那些制约科技创新的单位管理层面的非原则性问题,要分类提出解决方案,主动放开违背科研规律的权限以及束缚科研工作者的不必要或不实际的制度或程序[5]。比如,在经费调整和经费审批权限下放过程中,要充分发挥项目负责人的第一责任主体的作用,在预算总额范围内自主安排经费支出,将经费支出的最终审批权下放给项目负责人。其次,要找出科研经费管理的关键风险点,有针对性建立和完善内控制度,做到有的放矢。

  比如可探索建立科研信用评级制度、经费使用公开以及内审制度等。同时,内部管理要有所侧重,比如在绩效支出管理方面,单位要将管理重点确定在考核办法、发放程序的制定上,充分发挥项目负责人在分配对象、成绩认定等方面的自主权。最后,要从制度的可操作性上探索并建立“互联网+科研服务”模式和科研财务助理制,比如在科研财务助理的制度设计上要明确配备要求、聘用程序和报酬支付方式等内容。不同聘用类型的财务助理,报酬支付方式也不同。比如项目组聘用的专职财务助理报酬可从直接费用中的劳务费列出;由项目组成员担任的兼职财务助理报酬可从间接费用的绩效支出中考虑。

  4.3强化监督检查,完善内部控制

  “放管服”改革的根本是要解决不符合科研规律“生搬硬套”的行政政策以及束缚科研创新活动的“条条框框”,但给科研经费“松绑”不意味着放任不管,反而更加凸显了项目承担单位的法人责任。首先,要强化项目负责人是经费使用第一责任人的责任意识,同时建立权责明确的经费使用监管体系,加强风险管控和财务监管。其次,要探索多样化的经费使用监管机制,比如赋予科研财务助理经费使用内部监督员的职责,定期或不定期开展科研经费使用的内部审计,推行经费使用内部公开机制等。

  再次,要做好内控制度落实的督导检查,切实强化制度管人、流程管事和文化管心的内控理念,将改革政策落实不到位和出现问题较多的部门作为后续监督检查的重点,对出现的违纪违规问题零容忍,避免“失之于软、失之于宽”。最后,在自我监督的基础上引入外部监督,使单位的科研活动置于公众关注之下,可以倒逼单位内部控制体系优化,有利于改善内部控制的顶层设计。

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  摘要:通过分析当前协同创新背景下高职院校科研团队的建设现状,认为高职院校科研团队存在机制建设不够完善、团队的结构不够优化、团队建设目标不明确和过程管理松散等问题。提出了多方位完善团队建设管理办法,优化团队结构,如遴选优秀的团队双带头人、完善团队成员匹配度,明确团队建设目标和强化过程性管理等措施,以促进高职院校科研团队的协同创新绩效。

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