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发布时间：2020-03-26 17:53所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘 要：防洪是长江治理与保护的首要任务，2008年国务院正式批复了《长江流域防洪规划》，明确了近期(2015年)和远期(2025年) 的规划目标和总体布局。目前，近期规划水平年已过，流域防洪减灾面临着新形势、新挑战，中央新发展理念对流域防洪治理提出了 新的要
摘 要：防洪是长江治理与保护的首要任务，2008年国务院正式批复了《长江流域防洪规划》，明确了近期(2015年)和远期(2025年) 的规划目标和总体布局。目前，近期规划水平年已过，流域防洪减灾面临着新形势、新挑战，中央新发展理念对流域防洪治理提出了 新的要求。在全面对照检查近期规划目标和任务完成情况的基础上，客观分析了规划实施取得的成效和存在的问题，并根据流域防 洪面临的新形势、新要求，提出了中期评估意见以及今后规划实施的建议，以使剩余规划期内规划执行更加符合长江流域实际情况， 也为下一轮规划的编制奠定基础。
关键词：中期评估;防洪规划;防洪形势;长江流域
0 引 言
长江是世界第三、中国第一大江河，流域面积约 180 万 km2 ，流域内聚集了全国33%的人口，创造了35.4% 的国内生产总值，是我国经济重心所在、活力所在。同时， 频繁而严重的洪涝灾害也威胁着流域广大地区，特别是经 济发达的长江中下游平原区，制约了经济社会发展，历来 是中华民族的心腹之患。1998年大洪水后，党中央、国务院 高度重视长江流域的防洪减灾工作。按照水利部统一部 署，长江水利委员会组织流域内各省(自治区、直辖市)开 展了长江流域防洪规划编制工作。
2008年7月，国务院以 国函〔2008〕62号正式批复了《长江流域防洪规划》(以下简 称《规划》)。 《规划》批复以来，长江流域开展了大规模的防洪工程 建设，基本形成了规划拟定的综合防洪体系，防洪能力显 著提高。但随着防洪工程建成投运和社会经济快速发展，长江流域面临新的防洪形势和新的防洪保安需求。目前， 近期规划水平年(2015 年)已过，为了进一步推动《规划》 顺利实施，十分有必要对照检查规划目标和任务的完成 情况，客观分析规划实施取得的成效和存在的问题，查找 产生问题的原因，以使剩余规划期内规划执行更加符合 长江流域实际情况，更好支撑长江经济带建设与发展。同 时，在近期水平年规划执行情况评估的基础上，进一步研 究提出《规划》的优化调整意见，对未来需要继续深入研 究的问题提出建议，可为下一轮规划的编制奠定良好的 基础。 本文以2016年为基准年，通过收集整理规划实施以来 长江流域防洪体系建设情况，对流域防洪规划各项措施的 实施情况和实施效果开展全面评估，总结以往防洪建设的 成就和经验，分析评估规划实施中存在的主要问题，提出 长江流域防洪规划中期评估意见，并对今后规划实施提出 建议。
1 长江流域防洪规划主要成果
1.1 规划指导思想
《规划》以科学发展观为指导，以《中华人民共和国水 法》和《中华人民共和国防洪法》为依据，按照“蓄泄兼筹、 以泄为主”的防洪治理方针，坚持全面规划、统筹兼顾、标 本兼治、综合治理的原则，加强长江流域防洪建设，进一步 完善流域防洪工程体系的总体布局，以反映三峡工程及上 游大型水库建成后防洪形势出现的新变化，满足经济社会 可持续发展对防洪的要求;按照人与自然和谐相处的理 念，正确处理人与自然的关系，合理、有序、综合开发利用 长江，给洪水以出路，适度承担洪水风险;统筹协调防洪减 灾与水资源综合利用的关系、防洪建设与洪水管理的关 系，加强依法治水，科学治水，提高长江流域防洪减灾能 力，为维护健康长江提供防洪安全保障。
1.2 防洪标准
流域防洪标准是反映流域内各工程总体防御洪水能 力的指标，与流域的具体情况及流域内工农业发展状况、 要求及国民经济可承受的能力密切相关。根据长江中下游 平原区的政治经济地位及曾发生的洪水及洪灾情况，依据 《防洪标准》(全称)确定长江中下游总体防洪标准为防御 新中国成立以来发生的最大洪水(即1954年洪水)。长江上 游干流及主要支流总体防洪标准应达20年一遇，同时对流 域内已发生的造成严重灾害的大洪水要有可靠的防御对 策，确保重点地区防洪安全。
1.3 防洪减灾目标
《规划》以2015年为近期规划水平年，以2025年为远 期规划水平年。 《规划》规划到2015年，巩固、完善现有防洪体系，考虑 三峡工程建成后对长江防洪的作用和影响，加快长江综合 防洪体系建设，使荆江地区防洪标准达到100年一遇，在遭 遇类似1870年特大洪水时有对策和措施，两岸主要防洪大 堤不溃决，避免发生毁灭性灾害;城陵矶以下河段能防御 1954年洪水;重要蓄滞洪区能适时按量使用;主要城市、洞 庭湖区和鄱阳湖区重点圩垸、主要支流堤防基本达到规定 的防洪标准。初步建成山洪灾害重点防治区以监测、通信、 预报、预警等非工程措施为主与工程措施相结合的防灾减 灾体系。
2 长江流域防洪规划实施效果评估
2.1 近期规划实施情况评估
(1)堤防工程。长江上游干流堤防达标率约85%，中下 游3 900余km干流堤防全线达标;洞庭湖区11个重点垸、 鄱阳湖区 46 座重点圩堤围堤达标率分别约为 95.5%、 98.7%;重要支流中汉江遥堤、赣抚大堤等重要堤防达标， 其他主要支流堤防建设滞后，达标率偏低。
(2)防洪水库。长江上游干支流规划预留防洪库容约 400.00 亿 m3 ，目前已建成重要防洪水库 21 座，防洪库容 364.63亿m3 ，占规划预留总量的91%;在建4座，防洪库容 126.03亿m3 ，上游水库工程建设进展顺利;中游汉江丹江 口水库已按正常蓄水位170 m加高，具备运行条件;沅水五 强溪、赣江万安水库虽已按扩大防洪库容规模完建，但因 库区淹迁问题，目前仍维持初期规模运行。在近期规划兴 建的水库中，除澧水宜冲桥水库因受库区淹没自然保护 区、移民防护和枝柳铁路影响尚需进一步论证外，其他近 期规划兴建水库均已完建。1998年大水后，中央加大了病 险水库除险加固的投资力度，长江流域内共完成了99座大 型水库、930座中型水库和358座小型水库的除险加固，基 本完成近期规划要求。
(3)蓄滞洪区。长江中下游规划安排42处蓄滞洪区(原 规划40处，后洪湖蓄滞洪区分成东、中、西3块)，目前已完 成围堤加固的蓄滞洪区33处，围堤加固正在实施的蓄滞洪 区1处，围堤长度达标率约83%;已建分洪闸的蓄滞洪区5 处，在建分洪闸的蓄滞洪区4处。蓄滞洪区安全建设严重滞 后，仅基本完成荆江分洪区、围堤湖垸、澧南垸、西官垸4处 蓄滞洪区安全建设，正在开展钱粮湖、共双茶、大通湖东、 康山等蓄滞洪区安全建设，如遇1954年型洪水，大多数蓄 滞洪区无法实现适时适量分洪。
(4)河道整治。对直接危及重要堤防安全的崩岸段和 部分河势变化剧烈的河段进行了治理，规划确定的近期治 理目标基本实现。其中长江中下游14个重点河段河势得以 控制，达到岸线基本稳定;洞庭湖区与鄱阳湖区局部洪道 实施了疏浚、清障等河道整治工程，减缓了洪水位抬高 趋势。
(5)平垸行洪、退田还湖。1998年以来对长江中下游干 流、洞庭湖区及鄱阳湖区部分洲滩民垸实施了平垸行洪、退田还湖，共平退圩垸1 442处，恢复调蓄容积178.34亿m3 ， 接近规划目标。未完成规划任务的圩垸内人口规模和经济 发展规模迅速扩大，现状搬迁难度非常大，难以实施。目前 长江中下游干流河道内仍有洲滩民垸406个、约130万人， 洞庭湖、鄱阳湖区还有万亩以下圩垸133个、约59.77万人。
(6)城市防洪。列入近期规划的 18 个防洪城市(包括 13个全国防洪重点城市，重庆、昆明、贵阳市，以及洞庭湖、 鄱阳湖区地级市)城区干流堤防基本达标;部分城市(如安 庆、荆州、重庆等)内湖或支流局部堤段未达标，其他防洪 城市原规划城区基本达到相应近期规划防洪标准。
(7)除涝工程。经多年治理，长江中下游已初步形成 “高低分排、先田后湖、自(排)提(排)、排蓄并重”的治涝体 系，多数易涝区现状排涝能力达到5年一遇至10年一遇。 但由于湖泊围垦降低区域调蓄洪水能力，再加上排涝设施 建设滞后或建设标准低等影响，长江中下游部分重点区域 排涝能力仍显不足。
(8)非工程措施。流域内已建成报汛站达13 000多个， 基本形成了一个分布及配套比较合理、项目较为齐全的流 域水文测报站网体系;制定了干流及主要支流洪水作业预 报方案;防汛指挥系统一期、二期工程已经完成并投入使 用;逐步完善了《长江防御洪水方案》《长江洪水调度方案》 防洪调度预案体系，各种管理法律也正抓紧制订;山洪灾 害监测预警系统和水库群联合调度系统初步建立，这些非 工程措施在近年来的防汛抗洪中发挥了重要作用。
2.2 规划实施总体效果评估
按照“蓄泄兼筹、以泄为主”的防洪治理方针和“江湖 两利”“ 左右岸兼顾、上中下游协调”的指导原则，目前长江 流域基本建成了以堤防为基础，三峡工程为骨干，其他干 支流水库、蓄滞洪区、河道整治相配合，平垸行洪、退田还 湖、水土保持等工程措施和防洪非工程措施相结合的防洪 减灾体系。长江中下游3 900余km干流堤防全线达标，汉 江遥堤、赣抚大堤等重要支流堤防达到规划标准，洞庭湖 区、鄱阳湖区重要堤防和洞庭湖“湘、资、沅、澧”四水、鄱阳 湖“赣、抚、信、饶、修”五河等其他主要支流堤防防洪能力 明显提高;长江干支流已建成包括三峡、丹江口水库在内 的重要防洪水库55座，防洪库容约625.00亿m3 ，在拦洪削 峰、减轻中下游防洪压力方面作用显著;长江中下游干流 规划的 42 处蓄滞洪区逐步推进，已完成 33 处围堤加固，5处分洪闸建设，4处安全建设，正在开展钱粮湖、共双茶、 大通湖东、洪湖东分块等蓄滞洪区建设;开展了长江中下 游干流河道治理，对直接危及重要堤防安全的崩岸段和部 分河势变化剧烈的河段进行了治理;实施了平垸行洪、退 田还湖圩垸 1 442 处，恢复调蓄容积 178.34 亿 m3 ;水土保 持、山洪灾害防治、重点易涝区治理取得了一定成效，完成 了流域内99座大型水库、930座中型水库以及大量小型病 险水库的除险加固工作;已建成报汛站达13 000多个，初 步建立了水情信息采集系统，其他通信预警系统及各种管 理法律法规等非工程措施也正逐步完善。 规划工程实施后，经近些年大水检验，发挥了较大的 经济、社会效益。
2012年、2016年和2017年大洪水时，流域 防洪体系发挥的防洪减灾经济效益分别为 495.98 亿元、 1 797.26亿元和301.87亿元。在现有防洪工程体系作用下， 若再遇1870年洪水，考虑三峡等上游21座控制性水库拦 蓄，荆江河段超额洪量为56.20亿m3 ，适当加大三峡水库拦 蓄，分蓄超额洪水只需动用荆江分洪区;若再遇1954年洪 水，长江中下游地区超额洪量为350.00亿m3 ，相较于规划 时492.00亿m3 超额洪量已大幅减少，根据规划实施前后淹 没指标减少值和洪灾损失典型调查综合指标分析计算，防 洪减灾经济效益估算为9 250亿元。社会效益主要体现在 防洪安全度提高，大幅减少了防汛抢险的强度和压力，避 免遇特大洪水时可能发生的毁灭性灾害，为经济社会发展 和人民安居乐业提供了有效的防洪安全保障。
3 长江流域防洪形势分析
3.1 现状防洪能力
随着长江防洪体系的逐步完善，尤其是三峡水库及上 游控制性水库的投入运行，长江流域防洪能力有了较大提 高，特别是荆江河段防洪形势有了根本性的改善。目前，长 江干支流主要河段现有防洪能力大致达到：荆江河段遇 100年一遇及以下洪水，可控制沙市水位不超过44.50 m， 不需要运用荆江分洪区;遇1 000年一遇或类似1870年特 大洪水，配合荆江地区蓄滞洪区的运用，可控制沙市水位 不超过45.00 m，保证荆江河段行洪安全。城陵矶及以下干 流河段通过三峡等干支流水库调蓄，考虑蓄滞洪区的运 用，可防御 1954 年洪水;遇 1931 年、1935 年、1954 年大洪 水，通过三峡水库的调节，可减少分蓄洪量和土地淹没。汉江中下游依靠综合措施可防御1935年同大洪水(约100年 一遇)，赣江可防御20年一遇至50年一遇洪水，中下游其 他支流大部分可防御10年一遇至20年一遇洪水。
3.2 流域防洪减灾体系中的薄弱环节
近年来的防洪实践表明，长江流域防洪体系建设还存 在以下主要问题：①规划安排的蓄滞洪区分洪运用困难， 蓄滞洪区安全建设严重滞后，42处蓄滞洪区仅4处完成安 全建设，很难实现“分得进、蓄得住、退得出”的要求。②平 垸行洪、退田还湖未按规划安排全部实施，且部分单退垸 存在移民返迁的情况;未实施的洲滩民垸长期受洪水威 胁，且堤防标准低、防洪设施简陋，经济条件和生存环境处 于落后水平，人民生命和财产安全无法得到保障。③部分 上游干流河段和长江重要支流堤防防洪能力偏低，部分支 流亟待建设防洪水库或挖掘已建水库的防洪潜力。
④因湖 泊围垦降低区域调蓄洪水能力，再加上排涝设施建设滞后 或建设标准低等影响，长江中下游部分重点区域频繁易涝 成灾。⑤部分防洪城市(如安庆、荆州、重庆等)局部堤段未 达规划防洪标准，尚未形成防洪封闭圈;已达近期规划标 准的部分城市，由于经济社会发展及城市发展需求，城市 范围拓展，局部开发区的防洪标准有待进一步提高。⑥防 汛法规制度、组织指挥、应急管理、社会保障、科技支撑等 防洪非工程体系需进一步完善，距实现流域防洪治理从注 重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合 减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变仍有较大 差距。
3.3 流域防洪面临的新要求
(1)经济社会发展对防洪提出新要求。随着长江经济 带发展战略的深入推进，沿江城镇化格局不断优化，长江 流域的城市化率将不断提高，人口数量和社会财富显著增 加使得洪灾风险加大，对防洪减灾提出了更高的要求。与 此同时，长江中下游蓄滞洪区以及汉江、洞庭湖“湘、资、 沅、澧”四水等支流的分洪民垸内人民群众脱贫致富奔小 康的愿望迫切，蓄洪垦殖模式已不适应现代蓄滞洪区建设 与发展需求，需要根据防洪形势的变化及时调整蓄滞洪区 布局，对确需保留的蓄滞洪区探索适应新形势的建设和管 理思路。此外，随着经济社会发展水平的不断提高，长江中 下游沿江各省(直辖市)多次提出要提高长江干堤防洪控 制水位和部分堤段设计标准。
(2)生态文明建设对防洪提出新要求。党的十八大 以来，党中央提出“五位一体”总体布局，生态文明建设 是其中重要组成部分。按照生态文明建设要求，需要加 强洪水行蓄洪空间的维护和保护，促进人水和谐。历史 上开展蓄洪垦殖工程建设，在提高沿岸土地开发潜力、 消除血吸虫病危害的同时，导致江湖连通被阻断，从解 放初期至今，大通以上直接通江湖泊面积由 1.72 万 km2 减小至 0.65 万 km2 ，需要结合支流和部分蓄滞洪区的建 设加强江湖连通和区域河湖连通，修复湿地生态。此外， 干流有洲滩 400 余处，总面积约 2 500 km2 ，洲上人口约 130 万人，洞庭湖和鄱阳湖区还有万亩以下圩垸 130 余 处，垸内人口约 60 万人，应结合防洪保安、生态建设等研 究其系统治理方案。在防洪工程建设中也要融入生态文 明的理念，尽可能的保留河流湖泊的自然形态和水生生 物生存空间，采取生态护坡、护岸等工程结构形式，保持 河流水生生物栖息地功能和自然景观，保护和合理有序 利用河湖岸线资源。
(3)极端天气事件频繁发生带来的新挑战。受全球气 候变化影响，长江流域极端天气事件频发，部分区域发生 短历史、高强度的降雨。2016年汛期湖北多地短历时降雨 量排历史第一;2017年洞庭湖的湘江、资水和沅江发生历 史罕见的洪水。长江流域中小型水库、中小河流数量众多， 是面临极端天气事件相对最为薄弱的环节。为了有效应对 极端气候条件下局部区域甚至全流域可能发生的超标准 洪水，迫切需要进一步完善洪水预报预警和超标准洪水防 御方案等非工程措施，提升应急管理能力，加快向洪水风 险管理转变。
4 中期评估意见及规划实施建议
4.1 中期评估意见
《规划》近期总体实施情况较好，长江流域综合防洪体 系基本建成，实施以来取得了巨大的防洪减灾效益，实践 佐证了《规划》指导思想正确、规划目标及防洪总体布局基 本合理。规划实施过程中也暴露出一些问题，如蓄滞洪区 安全建设严重滞后，部分洲滩民垸难以实施“平垸行洪，退 田还湖”等，这些问题均与国家投资政策以及地方社会经 济发展状况密切相关，需在下阶段深入开展专题研究。
长江流域防洪面临的新形势和新时期流域治理与保护的新理念、新要求，对《规划》实施赋予了更新、更高的使 命和内涵，既要适应新变化，解决新问题;又要与时俱进， 运用新时期治水理念，构建人水和谐的生态防洪保障体 系。因此有必要适时开展《规划》修编工作。现阶段迫切需 要尽快启动相关重大问题研究，在此基础上适时修订完 善长江流域防洪规划：①结合目前国家经济实力、技术水 平和防洪要求，论证提高长江干流行洪能力和防洪控制 水位的合理性和可行性，分析由此带来的减少蓄滞洪区 数量和运用几率产生的社会环境效益，优化长江防洪布 局。②参照生态移民、移民建镇等政策，研究既保障洲滩 行洪、生态栖息空间，又解决洲滩上人口防洪保安、适度 发展问题的合理可行方案。③研究破解蓄滞洪区建设和 管理难题的方案，制定蓄滞洪区建设模式和运用补偿机 制。④进一步加强洪水风险管理，研究细化防御超标准洪 水和特大洪水的应对方案，强化行蓄洪空间保护和防洪 工程系统管理。
4.2 规划实施建议
落实“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发 展总基调的要求，深入分析流域防洪薄弱环节，对近期规 划尚未实施，且实施条件较好的项目建议继续实施;对《规 划》中难以推进的项目和防洪需求发生较大变化的项目建 议适时调整;对《规划》实施过程中面临的新问题和新要求 建议适度开展科学研究。
(1)继续实施建议。
加强长江上游干流及汉江、嘉陵 江、滁河等主要支流堤防护岸工程建设，启动洞庭湖区、鄱 阳湖区重点圩垸堤防巩固建设;在识别、协调水库工程与 生态保护红线的符合性、管控要求的基础上，推动规划安 排的防洪控制性水库建设，尽快完成规划内小型水库除险 加固;加快推进城陵矶附近区钱粮湖、共双茶、大通湖东、 洪湖东分块，武汉附近杜家台，湖口附近康山等重要蓄滞 洪区工程建设和安全建设，并结合城市发展，尽快启动武 湖、涨渡湖等蓄滞洪区工程建设与安全建设前期工作，探 索城市周边蓄滞洪区建设模式，在先行开展重要蓄滞洪区 建设的基础上，有序推进一般蓄滞洪区的示范建设;继续 加强长江中下游干流河段的崩岸治理与河势控制，开展洞 庭湖四口水系(松滋、虎渡、藕池、调弦水系)综合整治和洞 庭湖区洪道及“湘、资、沅、澧”四水尾闾、鄱阳湖“赣、抚、 信、饶、修”五河尾闾河道治理;重点提高山洪灾害的监测、预警水平，细化群测群防措施，巩固提升山洪灾害防御非 工程措施;加强洞庭湖区、江汉平原区、鄱阳湖区、沿江圩 区等重点涝区治理;加强现代先进技术与暴雨洪水监测预 报、防洪工程联合调度等业务应用的融合，提升流域防洪 工程体系保障能力。
(2)适时调整建议。
按照新时期治水思路和水利改革 发展总基调，对防洪治理思路做出新的调整;根据长江中 下游防洪形势变化情况、流域经济社会发展的要求，适时 对蓄滞洪区布局进行调整;在满足长江防洪总体要求的前 提下，妥善处理好洲滩民垸行蓄洪与自身防洪保安的关 系，加强行蓄洪空间管控;在充分论证方案可行性、经济合 理性的基础上，对长江中下游防洪布局进行优化调整，开 展《规划》修编工作。
(3)开展重大问题研究。
破解蓄滞洪区建设滞后困境， 协调防洪与发展问题，研究大城市群增长极经济发展态势 和美丽乡村建设背景下城市和乡镇周边蓄滞洪区建设模 式;突出“以防为主，防抗救结合”的防洪减灾理念，深入开 展流域控制性水工程联合调度，挖掘防洪工程体系联合效 益;加强行蓄洪空间管控，结合城市发展空间布局和防洪 风险分布，研究洲滩民垸搬迁和管理模式，绘制流域级国 土空间利用风险区划蓝图;协调区域防洪与流域防洪，强 化跨界河流上下游、左右岸防洪体系建设标准，明确感潮 河段防洪标准，研究长江流域防洪控制水位调整方案;正 确处理防洪与水资源综合利用的关系，强化水系连通，研 究区域间排涝通道“泄水与供水”一路两用的协调关系，优 化流域区域防洪排涝工程布局等。
参考文献
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《长江流域防洪规划中期评估》