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长三角区域规划协同的上海实践与思考

发布时间:2020-04-30 16:41所属平台:学报论文发表浏览:

提要区域协同是近年来研究与规划的关注重点,既有探索主要关注单个层次的协同构想。尚缺少多个层次的、一以贯之的思路。上海立足长三角率先做出了区域协同的实践与思考,逐渐明晰了长三角城市群、上海大都市圈及上海跨界地区的三个层次。长三角城市群层面由

  提要区域协同是近年来研究与规划的关注重点,既有探索主要关注单个层次的协同构想。尚缺少多个层次的、一以贯之的思路。上海立足长三角率先做出了区域协同的实践与思考,逐渐明晰了长三角城市群、上海大都市圈及上海跨界地区的三个层次。长三角城市群层面由国家编制区域协同规冀IJ。重点在于明确总体目标与战略、优化空间格局、共编行动计划、完善机制保障等。

  都市圈层面核心在于解决与上海紧密联系地区的统筹发展问题,重点在于明确定位作用、工作原则、技术思路、棱心内容及规划范围,并倡议共同组建三大机构以保障规划落实。临沪地区层面核心是解决上海与周边区县“同城而不同步”问题。已从设想走向规划编制。初步形成了多元协同框架,探索了针对具体问题的行动计划支撑。形成了四个共同准则及联席决策的保障机制。

  关键词长三角;规划协同;城市群;都市圈;跨界地区

长三角区域规划

  1区域空间协同规划的层次划分

  1.1学术研究:区域协同发展的相关概念及分层次协同重点

  目前,学术界已针对区域协同概念、层次与重点展开了一定探索。一方面,区域协同相关概念包括大都市连绵带(Gottmann,1957),城市群(姚士谋,等,1992;张京祥,2000;宁越敏,等,2012),都市区(周一星,1986;顾朝林,等,1999;胡序威,等,2000),全球城市区域(Simmonds,2000),都市圈(张京祥,等,2001;荣珊芳,2003;李国平,2004),城市地区(吴良镛,2003),巨型城市区域(Hall,2006),巨型区域(于涛方,等,2006)等。

  同时,跨省区、跨市区、跨区县、跨流域等多种跨界一体化空间(方创琳,等,2014)都在进行理论研究,飞地式、双城式、互补式、竞争式等多种跨界协同特征已初现端倪。另一方面,多个层次区域协同的重点有所差异。一般而言,城市群、全球城市区域等协同侧重大区域协调发展,重点是促进核心城市分工与协作发展、优化资源配置、提升区域整体竞争力(顾朝林,2007;崔功豪,2010);都市圈、城市圈等协同侧重特大城市与周边腹地地区统筹发展,重点是在完备的纵向控制体系中增加横向的沟通并搞好区域空间的综合协调(陈小卉,2003);都市区、城市地区等城市邻近地区协同侧重中心城市与邻近地区的同城化谋划,重点是打破“诸侯规划”,推动城市与周边地区的无缝对接、分类管控及协调(吴良镛,2003;官卫华,等,2015)。

  1.2实践探索:开展多个层次的区域协同规划

  目前,国内外已开展多个层次的区域协同规划探索,与城市空间协同直接相关的主要有三个层次。第一个层次为城市群规划,一般由国家层面编制、地方政府负责实施,国内具有丰富的探索,如国内2015年4月审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》、2016年6月批复的《长江三角洲城市群发展规划》、2018年3月按程序报批的《粤港澳大湾区发展规划纲要》。

  第二个层次为都市圈规划,范围一般2_5万km2,国外具有丰富的规划编制经验,纽约都市圈、东京都市圈都已编制了多版规划①;国内陆续开展了初步的规划实践探索,包括最早于2003年完成的《南京都市圈规划(2002--2020年)》并于2013年修编的《南京都市圈区域空间布局协调规划(2013--2030年)》,以及2007年完成的《武汉城市圈总体规划纲要(2007—2020年)》、2016年完成的《合肥都市圈城镇体系规划(2015--2030年)》等。第三个层次为都市区、跨界地区规划,一般由特大城市主导开展规划编制,如武汉总规提出的武汉大都市区协同规划、南京都市圈跨界地区规划、柏林及近邻地区的州联合发展规划等,主要是特大城市市域及邻近区县单元之间的协同。

  1.3上海实践:基于长三角开展协同规划的三个层次

  《长江三角洲城市群发展规划》和国务院批复的《上海市城市总体规划(2017--2035年)》(简称“上海2035”)提出了长三角城市群与都市圈两个层次。国家发改委发布的《长江三角洲城市群发展规划》(2016---2020年)提出“提升上海全球城市功能”、“推进与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市协同发展,引领长三角城市群一体化发展”。国务院正式批复“上海2035”中明确上海应“从长江三角洲区域整体协调发展的角度,充分发挥上海中心城市作用,加强与周边城市的分工协作,构建上海大都市圈,打造具有全球影响力的世界级城市群。”上海总规前期研究提出了上海大都市区,强调上海跨越市域范围,与邻近县市共同构建上海大都市区,并提出打造具有竞争力的全球城市区域、构建多中心协作的网络城市区域、营造可持续发展的弹性城市区域的发展目标。

  “上海2035”提出三大跨省界城镇圈,作为临沪地区空间组织和资源配置的基本单元。跨界城镇圈规划转变了传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式,在更大范围统筹功能和服务。目前,基于长三角开展区域协同规划实践的研究也主要从三个层次展开。长三角城市群层面包括对于长三角综合交通规划设想、区域规划的战略构想、跨区域协调政策机制、绿色发展视角下的长三角规划与实施等(高岳,2004;郁鸿胜,2006;陶希东,2010;李青,2018);都市圈层面包括南京都市圈空间协同规划创新、上海大都市圈空间与功能组织模式探索等(官卫华,等,2015;郑德高,等,2017);跨界地区(都市区)层面包括跨界地区分类管控探索、南京都市圈跨界地区石漱——博望协调规划等(官卫华,等,2015;和茜,等,2018)。

  总结而言,长三角地区的区域规划协同工作可以从三个层面上展开。一是长三角城市群层面,按照长三角一体化发展上升为国家战略的总体导向,在宏观上明确区域总体定位和发展战略,整体统筹推动长三角更高质量一体化发展。二是上海大都市圈层面,在中观上协调大都市圈范围内上海及近沪城市在目标、功能、空间、产业、生态、历史人文、基础设施等多方面的发展。三是临沪地区层面,在微观上落实区域发展战略,重点加强上海与周边地区在目标、用地、交通、生态、设施等方面的衔接。

  2长三角城市群层面区域协同规划探索

  2.1规划历程

  改革开放前,为推动国家经济由计划主导向市场化转变,促进区域经济由垂直关系向横向联系拓展,国务院提出通过打造经济协作区推动区域“横向联合”的发展设想,并于1982年率先提出建立“上海经济区”,于1983年1月成立上海经济区规划办公室,在之后的6年里做了25项规划,选定了能源、交通、外贸、技术改造和长江口、黄浦江及太湖流域综合治理作为重点,但由于范围过大而规划落实举步维艰,因此,1988年上海经济区规划办公室被撤销。随着中国经济和长三角地区的发展,长三角区域协同逐渐从城市层面的合作和发展上升为国家层面,并由国家部委编制并发布了相关规划。包括2007年住建部编制但未获批复的《长江三角洲城镇群规划(2007--2020年》(简称“2007版规划”),2010年国家发改委编制、国务院发布《长江三角洲地区区域规划》(简称“2010版规划”),2016年5月国家发改委与住建部共同编制、国务院审议通过的《长江三角洲城市群发展规划》(2016--2020年)(简称“2016版规划”)。

  2018年1月,上海联合江浙皖三省成立长三角区域合作办公室,并于同月启动编制了《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》(简称“2018版行动计划”),将长三角区域协同推向实质性进展。2018年5月,习近平作出重要指示“要求上海进一步发挥龙头带动作用,苏浙皖各扬所长,使长三角地区实现更高质量的一体化发展。”2018年11月,习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上提出“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。至此,长三角区域一体化与长江经济带发展、京津冀协同、粤港澳大湾区建设共同上升为国家战略。在此背景下,国家发改委当前正启动编制《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》②。

  2.2规划协同重点

  2.2.1明确区域总体定位与战略

  长三角区域的内在经济联系密切,有合作的积极性,有良好的合作基础和经验,应该是目标导向型的国家战略。因此,各版规划提出的长三角发展目标体现出不断演进的脉络,“2007版规划”提出“具有国际竞争力的世界级城市群”目标,“2010版规划”演变为“具有较强国际竞争力的世界级城市群”,“2016版规划”则进一步明确为“具有全球影响力的世界级城市群”,“2018版行动计划”则明确至2020年基本形成“世界级城市群框架”。在此基础上,进一步明确区域协同的空间、经济、设施等战略重点,如“2016版规划”提出支撑世界级城市群建设的几项战略,包括构建适应资源环境承载能力的空间格局、创新驱动经济转型升级、健全互联互通的基础设施网络、推动生态共建环境共治、深度融人全球经济体系、创新一体化发展体制机制等。

  2.2.2优化国土空间开发格局

  基于资源禀赋与社会经济基础分析,提出国土空间开发格局优化思路,识别长三角区域空间次结构。如“2016版规划”根据资源环境承载能力综合评价,将长三角区域划分为饱和区、潜力区、限制区三种类型空间,并提出饱和区向严控新增建设用地规模和开发强度、潜力区扩大产业与城镇空间、限制区加强生态修复与建设并推动点状开发等引导方向;基于空间发展态势与发展考量构建长三角区域空间格局,提出以上海为核心,以南京都市圈、苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、合肥都市圈同城化发展为重点的“一核五圈四带”的网络化空间格局。“2018版行动计划”也从行动视角提出推动共建共享G60科创走廊,支持嘉昆太等一批跨省市城镇合作,共筑长江、淮河一洪泽湖生态廊道及皖南——浙西——浙南生态屏障等空间举措。

  2.2.3强化区域内核心城市的分工协作

  明确区域核心城市功能分工与引导方向是长三角规划协同的重点。如“2010版规划”提出强化上海服务全国、联系亚太、面向世界的作用,完善南京、苏州、无锡、杭州、宁波等区域性中心城市的综合服务功能,并通过差异化协同带动区域整体发展。“2016版规划”强调上海全球城市及五大都市圈的发展引导,提出各地应发挥比较优势,处理好上海与周边城市、区域中心城市与中小城市的关系,通过错位发展与协同分工推动形成优势互补、各具特色的协同发展格局;同时,提出上海提升全球城市功能、南京提升中心城市功能、杭州培育发展信息经济等新业态新引擎、合肥打造承接产业转移示范区等引导方向。

  2.2.4统筹重大基础设施

  综合交通、基础设施、生态环境等重大系统是长三角城市群层面协同的重点内容。如“2016版规划”提出综合交通方面强化以高铁、城际、高速、长江黄金水道为主的多层次综合交通网络构建,以及国际性、全国性、区域性多层次综合枢纽的打造;基础设施方面强化能源基础设施互联互通、防洪防潮综合防灾体系构建、跨区域信息安全联防联控等;生态环境方面强化生态屏障共筑、跨区域水、大气、土壤等污染联防联治及绿色城市建设全面推进等。

  再如“2018版行动计划”提出综合交通方面加快轨道交通网建设、推进省级断头路建设、加强港口群联动协作、共同编制长三角机场群规划等举措;基础设施方面推进区域油气煤基础设施建设、加快跨区域电力项目建设、共同推进新一代信息基础设施建设等举措;生态环境方面推进江河湖海水环境协同治理、强化区域环境协同监管等;此外,还提出公共服务方面共建高品质的世界著名旅游目的地、共同促进体育产业联动发展、加强区域养老服务合作等举措。

  2.3行动支撑:编制三年行动计划

  《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018--2020年)》于2018年6月由长三角地区主要领导座谈会审议通过,行动计划覆盖12个合作专题,聚焦七大重点领域,包括:共建互联互通综合交通体系,建设畅达便捷长三角;提升能源互济互保能力,建设安全高效长三角;强化创新驱动,建设协同创新长三角;共建高速泛在的信息网络,建设数字智慧长三角;合力打好污染防治攻坚战,建设绿色美丽长三角;共享普惠便利的公共服务,建设幸福和谐长三角;共创有序透明的市场环境,建设开放活力长三角。近期将重点推进包括“一批专项规划、一批专项行动、一批实施方案、—批重大项目、一批合作平台、一批民生工程建设”的六个一批工作。

  2.4机制保障:在长三角“三级运作”的基础上进一步完善

  2008年起,长三角府际合作形成了稳定的决策层、协调层、执行层三级框架,决策层为“长三角地区主要领导座谈会”,协调层为“长三角地区经济合作与发展联席会议”,执行层则由三省一市分别在发展改革委(或合作交流办)设立“联席会议办公室”及上海市或当年轮值方牵头的“重点合作专题组”组成。2018年2月,成立长三角区域合作办公室,推动长三角“三级运作”走向合署办公。未来应充分依托已有工作基础,在长三角区域合作办公室领导下组织推进规划协同工作,对于区域规划协同涉及的重大问题可提请长三角地区主要领导座谈会审议。

  3上海大都市圈层面区域协同探索

  3.1核心问题:重在协调上海大都市圈

  “相邻而不统筹”问题上海大都市圈空间协同规划核心在于解决上海与周边紧密联系地区发展不统筹的问题。一是目标不统筹,各地市自下而上各自为阵,对于区域性重要发展走廊谋划有所差异,如上海、嘉兴提出沪苏湖为主要发展走廊,而苏州则在沪苏湖与沪宁之间打造横向综合服务带、科创文化带等发展走廊(图3);对于沿江沿湖等重要生态地区的生态保护、开发建设导向不一致,如上海将崇明岛等沿长江地区作为世界级生态岛进行打造,南通则将沿长江地区作为城市发展主要轴线进行布局。

  二是空间不统筹,建设用地基本连绵但缺少整体布局引导,沪宁走廊连绵度高且形成了服务为主的格局,沪杭走廊建设用地较为分散且形成了以制造、港口功能主导的格局,未来需要推动近沪地区更多由空间“接近”走向体制机制“接轨”。三是资源要素不统筹,拥有长江口、东海海域、环太湖、环淀山湖、环杭州湾等丰富的生态资源,以及太湖一吴淞江江南古村镇群等丰富的历史文化要素,但目前缺少都市圈层面生态网络构建、资源要素彰显的引导。上海大都市圈空间协同规划应从实施国家战略的高度,把握各城市空间结构优化的机遇,从都市圈层面构建开放、协调的空间格局,发挥规划的核心引领作用,对相关城市总体规划起到一定的指导作用,从而促进区域空间协同和高质量一体化发展。

  3.2上海大都市圈空间协同规划编制思考

  3.2.1定位作用:强化战略协同、空间统筹与机制保障

  上海大都市圈作为长三角区域一体化上升为国家战略后第一个编制的都市圈规划,具有重大影响力和引领示范作用。定位作用上,突出三个强化。一是强化区域协同的战略引领,立足都市圈整体和长远利益,打破行政区划界限,在规划期限上,着眼大都市圈2050战略愿景,反推2035年中期规划目标;在规划内容上,加强对影响区域未来发展的关键性问题研究,突出顶层设计和行动策略相结合。二是强化区域协同的空间统筹,在区域发展目标和要求的基础上,理清区域全要素空间资源,加强都市圈空间功能引导,构建一体化的都市圈空间格局,推动区域基础设施和生态环境共建共享共治。三是强化区域协同的机制保障,同步开展不同空间层次和阶段的规划协同机制研究,制定战略引领与操作性、实施性相统一的空间政策。

  4临沪地区协同规划探索

  4.1核心问题:重在解决上海与周边临界区县“同城而不同步”的问题

  上海跨界城镇圈是上海大都市圈的重要组成部分,也是上海与邻近区县协同发展的重要抓手。目前,跨界地区虽然地理邻近、建设连绵,但存在着规划建设理念不统一、发展目标导向不一致、空间发展布局不对接、土地开发缺管控、道路不衔接、设施未统筹配置等问题,对跨界城镇圈规划协同工作带来一定难度。

  4.2探索历程:从概念提出到规划编制

  “上海2035”提出以城镇圈促进城乡统筹,将城镇圈作为上海市域及临沪地区空间组织和资源配置的基本单元,在主城区之外划定24个城镇圈,其中东平——海永——启隆、安亭——花桥——白鹤、枫泾——新浜——嘉善——新埭为跨省界城镇圈。2017年1月,东平——海永——启隆启动规划编制,并于2018年2月完成专家评审,进入联合认定程序。2017年4月,启动了安亭——花桥——白鹤、枫泾——新浜——嘉善——新埭两个跨界城镇圈的规划编制工作,其中,枫泾一新浜——嘉善——新埭城镇圈协同规划已获得浙沪两省相关部门的共同认定。

  4.3协同规划重点

  4.3.1目标协同:明确发展目标,强化规划的战略引领统一目标与方向是跨界城镇圈协同的龙头。基于上位规划要求和自身特征问题,提出城镇圈的发展导向,分析论证城镇圈在区域中的地位和作用,明确提出具有前瞻性、兼顾各镇诉求的发展目标。结合发展目标,以推进协同为导向,提出城镇圈未来发展的协同重点。如东平——海永——启隆城镇圈规划提出打造成为“崇明世界级生态岛践行生态理念示范区”,统筹引领了区域空间布局、功能导向及各专项系统的发展。

  5结语

  上海在区域协同规划探索实践中逐渐明确城市群、都市圈、临沪地区(都市区)的三个层次,并提出了区域协同规划探索的重点。

  第一,区域协同规划应从聚焦空间布局规划技术方案向战略策略性协同平台转变,根据不同空间尺度、地区发展阶段开展相应深度和差异化的规划研究编制工作,总体上应坚持目标和问题导向,推动区域形成整体共识,共同落实行动计划,解决实际问题。

  第二,区域协同规划不必是法定规划,但必须是各城市合作协商的约束性契约,应该起到指导各地方政府制定法定规划的作用,可以说不建立在双方平等互惠基础上的协同从长期来看是难以持续的。

  第三,协同机制的构建是决定协同推进落实的关键。应坚持共同参与,各领域专家、各市政府部门和规划技术单位分工合作,各城市共同编制、共同认定、共同实施,使协同规划真正成为未来发展的指导性空间框架和共同行动纲领。

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  [摘要]江苏是我国长三角区域一体化战略的北翼,也是“中欧班列”开行的重要节点区域之一。江苏主动对标国家“一带一路”倡议,精准定位,因地施策,有为有位,东西对进,横穿欧亚,竖起了全国“中欧班列”开行的示范标杆,形成了目前“一个主体,四路并举”的班列运输物流格局,开行成效位居全国前列。

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