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发布时间：2021-01-07 15:34所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时，习近平总书记强调要积极推进应急管理能力现代化。 应急管理所面对的社会系统是一个庞大的、非线性的复杂系统，应急管理能力的提升，应当着力于事前的预测能力和事后的处置能力。 习近平
中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时，习近平同志强调要积极推进应急管理能力现代化。 应急管理所面对的社会系统是一个庞大的、非线性的复杂系统，应急管理能力的提升，应当着力于“事前”的预测能力和“事后”的处置能力。
习近平同志强调，“真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”，就是要将应急管理工作重心前移，把风险的预测评估作为一项重要工作，做到未雨绸缪、防患于未然。 恩格斯说过“任何一门科学的真正完善在于数学工具的广泛应用”。 风险的判断、不确定性的研究是精算思想的主要内容，因而精算成为保险事业发展的最基础理论。 将“精算”思想引入应急管理，就是要把应急管理的全过程细分为风险识别、风险预测、风险监测、应急预警、应急处置，把以数理科学为基础的精算引入到应急管理的前端，突出对不确定性的研究和突发性公共事件的预测，“防”的投入大于“处置”的付出，最终实现保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。
应急管理的“预”字缺位
应急管理是政府社会治理的重要任务，应急管理水平的提升需要应急预案制订的科学化，科学化离不开使用数学工具，即应急预案的制订需要引入“精算”思想。 政府的社会治理，特别是应急管理往往主要靠经验，经验主义往往容易导致“急”时把预案扔到一边，使得预案的编制成为一种形式。 之所以应急预案在突发紧急情况时易被束之高阁，问题的核心在于预案的“预”到底是“预安排”还是“预测”，在实践中偏重“预安排”多一些，而“预测”则相对缺乏，这就导致应急预案只知道“急”为何物，不知道“急”在何时，“急”在何地。
(一)“预”重在分解责任，梳理处置步骤
目前的应急管理体系主要由五个部分构成，即组织机构与职责、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建和应急保障。 应急管理的“事前”部分集中在预案，应急预案主要包括分解责任和处置步骤两大部分。
1.分解责任，就是明确“战”时的指挥机构和任务分工，明晰工作流程和环节衔接，是行政管理中针对特定情形的组织体系和管理体系的安排。 分解责任的依据是过往本地区所发生突发事件的类型，例如自然灾害类突发事件，将自然灾害进一步分解为水旱、地震、泥石流、山体滑坡、火灾、气象灾害、生物灾害等，根据行政职责将灾害对应的部门列为处置主责部门，水灾对应水务部门，旱灾对应水务部门和农业部门，气象灾害再进一步细分为暴雨、大风、沙尘暴、霾、暴雪、雷电、冰雹和高温等，涉及水务部门、农业部门、城市管理部门、公安部门、交通部门、气象部门等，预案中的分解责任是给行政职能单位的“指路牌”，遇事不推脱，避免紧急时刻相互踢皮球。
2.梳理处置步骤，是为突发事件发生时“一团乱麻”提供“抽丝剥茧”的步骤，按照时间顺序“事前、事中、事后”依次由监测预警、处置救援、恢复重建三个部分构成。 监测预警的监测环节是依托社会网格化管理和现代科技手段交织进行，把专业监测与社会监测相结合，把监测结果按照紧急程度、发展态势和危害程度等标准确定不同程度的预警等级，依据预警等级各职能部门确定响应措施。 处置救援涉及救援力量赶赴现场的时效性和救援资源的调配能力，从时效性上分为先期处置和指挥权层层移交，从资源调配上需要逐步响应升级。 恢复重建涉及工作内容较多，从调查评估到善后处置，从救助抚恤到保险赔付，很多工作往往不是一般意义上的应急管理工作。
(二)“预”缺乏预测，无法“守株待兔”
现有应急预案在“预”的方面侧重于“预安排”而缺乏“预测”，但是预测是后续管理的基础，应急管理涉及应急资金、应急物资、应急场所、应急队伍等各类应急资源，不同的突发事件所需的应急资源是不同的，而突发事件所波及的范围不同，所需要的应急资源数量也不同，因此预测能够为应急资源的合理配置提供倾向性的安排，把应急资源储备更多地应用于本地区最可能发生的灾害领域，把物资储备用在最可能发生灾害的地理区域，提升公共应急资源的利用效率，缩短应急资源抵达事故区域的“在途”时间。
要做到“守株待兔”就需要知道守哪一“株”，“兔”从哪个方向来，这就是“预测”的主要内容。 守哪一“株”就是要对本区域不同类型突发事件进行科学的预测，预测的科学性是以数理分析为基础的，缺乏数理基础编制的预案导致预测性差，对不确定的突发事件预测性低可能会导致应急预案的实用性不足，普适性的应急预案缺乏针对性，对守哪一“株”才能逮到“兔”没有判断。 “兔”从哪来，就要有科学的预测方法，基于科学的预测才能提高管理的效率。 突发事件属于不确定性事件，具有极强的偶然性，应急管理需要在不确定中寻找确定性因素。 马克思主义理论认为“偶然性寓于必然性当中”，对于突发事件的预测性研究就是在偶然中发现必然。 本区域的突发事件类型在历史上主要发生哪几类，基于区域人口特性、区域地质特性、区域河流特性、区域气候情况等会有不同的突发事件发生概率，基于突发事件发生概率而针对性地强化大概率事件的应急资源储备，把有限的资源用在最有可能产生严重后果的领域才能起到政府社会管理的高效化。
精算思想的核心是“预”
精算是以概率统计为基础，深度应用于保险领域的思想，正逐步向非保险的其他金融领域拓展。 对远期风险的量化分析是精算思想的核心，对于不确定性的分析是精算研究的主要内容。 应急管理的工作就是面对不确定、预判不确定、备战不确定、应对不确定，“凡事预则立，不预则废”，应急管理工作能够有质的提升需要把精算学中的不确定性研究成果与社会实践相结合。 把精算学已有的不确定性研究与应急管理实践工作中所需的“预”紧密联系起来，发展应急管理理论，进一步推动应急管理工作实践 。
(一)大数法则与政府的大数据优势
大数法则是精算研究中的基础理论，是在大量重复出现的偶然事件中寻找背后的必然性规律。 保险公司作为经济组织对大数法则的运用是其最基础的运作逻辑，大数法则是近代保险业得以建立和发展的基础，作为经济组织的保险公司和承担社会职能的政府在面对研究样本时具有相同性。 比如，房屋失火和个人意外，对某一房屋和某一个人而言是无法预测其发生的，但一定时长内一定数量的房屋或一定数量的个人会出现特定的统计结果，可测算出房屋失火或者个人意外的概率。 如果样本基数大，观察的房屋越多，研究的人数越多，其预测的概率就越准确。
相对保险公司而言，政府具有天然的大数据优势。 大数法则的核心逻辑就是单个人或物的不确定性会在群体中消失，就此可以基于大数据分析群体发生损失的相对稳定性。 按照大数法则，政府应急管理的预测目标是一个基数庞大的群体，具有社会效应，否则，缺少相当规模的数量基础，就无法沿着数量规律的路径实现既定效果。 政府的社会治理中，可以运用大数法则对某一特定区域的着火概率进行研究进而规划城市消防救援力量驻地的布局，比如特大型城市的某人口密集聚居区域的每百幢楼房的着火概率，单个区域的历史数据较少，但是以该区域的楼宇分布、人口密度、人群结构、城乡位置等为参数，依托全国大数据即可扩大样本进行分析研究，确定此类型区域的着火概率，进而对城市消防资源进行科学布局。
(二)生命表与差异化应急
生命表作为精算的基础理论已经发展成熟，它是寿险发展的源泉，其需要限定一个时期，并将人口群体中不同年龄段的死亡数据统计后得出该年龄段死亡率，长期统计人口信息而绘制出生命表，进而将其应用于寿险产品的风险管理。 生命表理论的本质是为特定研究对象划定特定属性的概率，其源于社会统计并将统计结果直观呈现，进而为保险公司差异化的寿险产品提供了依据。
这种差异化意识在应急管理中也可以充分借鉴，应急管理的服务对象理论上讲是全体公民，但是在具体操作中由于个体具有显著差异性而可以“区别性”施策，“区别性”对待不是公平概念，而是社会管理经济性最大化的体现。 不同身体健康状况的群体面对同样的突发性公共卫生事件所出现的结果是不同的，受过不同教育的群体面对突发社会群体性事件所表现出的行为也是不同的，甚至可能差异较大。 在制订专项的应急预案时可以在现有基础上进一步深化，专项突发事件所涉及的自变量除了传统认为的“产生因素”外，还有“发酵因素”，而“推波助澜”的这些自变量就是各类突发事件可能涉及的人群。 例如地质灾害类突发事件和金融突发事件，虽然都是应急管理所涉及的突发事件，都具有社会公共性，但是所波及到的社会群体可能完全不同，产生的社会影响也完全不同，所需要的应急资源也相差较大，制订这两种专项突发事件的应急预案就应当呈现出较大的差异性。
(三)巨灾模型与预演损失
精算理论指导实践的重要运用就是巨灾模型，是保险公司市场需求的产物。 按照“大数定律”的前提，巨灾的发生数量有限，数量上不满足“大数”，巨灾模型可以通过生成大量的随机虚拟灾害事件来突破实际发生数较少的限制，从而为保险公司的定价提供依据。 保险公司的巨灾模型，比如冬季风暴模型、台风模型、美国飓风模型等，其实与政府的应急管理是紧密联系的，应急管理中遇到的波及面较广、破坏性较大的巨灾有台风、地震、火灾、瘟疫等，依托计算机模拟手段，利用现有的人群、动物、地势、建筑物、易燃物等综合信息，来评估自然或人为灾害在一定区域可能造成的损失。
把综合信息融入巨灾模型中是最为关键的步骤，巨灾模型包含灾害模块 、易损性模块和金融模块三个模块，其中，灾害模块是指所有灾害的集合，易损性模块则是把所有的灾害集中在特定区域来研究破坏情况，金融模块是把前两个模块的结果转化为保险损失。 总的来看，灾害模块和易损性模块是对灾害造成物质损失的研究，再由金融模块转化为特定区域面对某种灾害的预期经济损失状况。 巨灾模型的深入应用可以有效解决政府的灾害评估难题。 灾害评估不能仅仅停留在事故发生之后的“解读”，而更应该是在事前的“预演”，让灾害的损失程度直接数据化呈现，更能够给参与社会管理的人员以切实的感受，把破坏结果以量化的方式反馈给应急管理部门，从而有针对性地预防相关灾害的发生，或者起码保证灾害的蔓延和次生灾害可以得到有效的控制。
(四)随机过程理论与交叉的偶然性
随机过程理论是精算理论中较为基础的部分，是依赖于时间等参数的一组随机变量的集合。 精算理论重视变量的随机性，将偶然的随机现象尽可能地数量化表达，这样随机现象的发生和发展的结果就会随着偶然因素的影响而改变。 随机过程理论在风险预测领域早期应用主要是构建一维风险模型，但一维风险无法满足现实多重偶然性交叉发生的事件分析，进而产生了多维相依风险模型，即增加变量参数，同时考虑变量之间的复合联系，使得模型具备现实意义。
应急管理中不同的风险不是孤立出现的，不同的突发性事件背后的偶然性可能是有特殊联系的，多因素刺激、多种类诱因，导致政府可能需要同时处理不同复杂程度、不同类型的偶然性事件。 随机过程理论在实践中的应用越来越广泛，既可以用来研究分析各类社会事件数据及自然现象的变化规律，并由此预测未来的变化趋势，也可以对社会金融风险与社会群体事件交叉发生进行预测。
应急工作引入“精算”思想
精算的本质在于预测不确定性，其数理计算方式与政府大数据相结合能够支持政府健全应急管理体制机制，提升应急管理科学化水平。 应急管理工作涉及决策咨询、监管、社会保险等领域紧密地与精算理论相联系，应急管理不仅是突发公共事件的处置，更多的是社会治理中科学化的风险管理。
(一)社会治理的风险识别
相比保险公司的风险识别，行政管理部门的社会风险识别侧重于静态分类而缺乏动态分析。 社会风险源于社会矛盾，从宏观上来看我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，从微观上看，人民群众已经“仓廪实”要追求公平、正义、安全，已经“衣食足”而开始追求环境、民主、法治等，这种全面爆发的需求与社会发展速度之间的时间差为社会稳定增添了新的风险源。 社会风险在变动，对于风险的识别就应当随时调整其“自变量”参数，在社会风险的预测与应对中就应适时地把新的碎片化的风险点考虑进去，基于风险管理为主的应急管理是公共政策的一部分，公共政策往往连接着老百姓的切身利益，决策不当或者失误都可能会产生政治问题。
为切实做好社会治理中的风险管理，应急管理部门可以构建多元参与的社会风险决策评估体系，组建由财产保险公司、社会智库、科研院所、媒体及公众等参与的社会风险决策评估委员会，以保证风险识别的科学性和全面性，尤其是风险识别的科学性。 科学性主要分为两个方面，一方面是基于区域统计结果的数理分析，另一方面就是动态性，社会矛盾变化的新趋势，可能爆发的群体性问题的领域和人群。 在社会风险识别中明确“自变量”的变化是不变的，紧抓住变化的风险源，进而才能为风险识别后“解剖”风险做铺垫。
(二)应急预案重在“解剖”风险
对自然引起的或人为引发的对人类生产生活具有负面作用的灾害进行全面识别、科学解剖，才能够防患于未然，最大程度地减少灾害对人类造成的损失。 从政府节省开支的角度来讲，同样的资源，放在“防灾”会比“救灾”更经济。 而“防灾”就需要健全应急管理机制。 应急管理机制的起点在预案管理，预案管理的核心是风险的预判，预判的重点是精细化“解剖”风险，精细化解剖才能使得预案成为应急管理全过程的“字典”，遇事能查，遇情能解，遇急能办。
应急预案的“解剖”风险可以从识别风险源、构建风险组合和建立新标准三个角度来入手，预案能否避免平时应付检查，“急”时不知所云的“本本”，关键在于预案的针对性，针对性强就需要引入创新的工具。 使用保险行业中的“精算”可以详细“解剖”风险，让过去定性分析风险，靠经验预测风险变为应急管理领域的“数字化改革”，而改革的方向就是定性与定量并重度量风险。 在应急管理预案的编制过程中运用精算的思想和方法，可以进一步提高应急管理预案中预测的准确性，提升应急管理的科学性以及加强应急管理资源的合理配置等。
(三)科学应急重在评估
习近平同志提出“要建立高效科学的自然灾害防治体系”，其中“科学”的含义就是灾害防治过程中“防”的技术手段科学化，科学化就是把概率论与数理统计融入“防”的评估体系中。 社会风险评估是一项科学化、规范化、程序化的工作。 而社会风险评估与一般的单项目的风险评估不同，其不是单项目的风险评估的简单加总。 以本地区历史统计数据为基础，参照经济社会最新发展的变动情况建立综合评估模型体系。 综合评估模型体系是由不同突发事件类型的风险评估模型构成，通常突发事件分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类等。 对这些风险的评估预测建立在风险识别基础上，通过预测风险组合所处的不稳定状态，可以阶段性地获得有价值的评估成果，比如本地不稳定事件爆发的制度措施漏洞，以及风险组合爆发的征兆判断，局部风险具有向全局风险演变的预判，进而可以初步列出需要不同处置部门协同的机制建设清单。
北京市的应急管理对象主要是四类城市突发事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，对管理对象进行研究分析可以借鉴保险领域的已有成果。 但保险公司的本质是企业，企业需要在投入产出的平衡中寻求最大的利益，这就是与政府最大的区别，其对风险不确定性的预测可以借鉴，对未来保险资金的贴现数额的测算可以借鉴，对盘活应急资金高效利用的管理可以借鉴，对保险储备资金与风险赔付资金的平衡也可以借鉴。
例如，事故灾难类是保险公司的传统保险类型，我们可以在事故灾难类的应急预案中借鉴保险公司财产保险精算的已有成果，对特定人群、特定区域、特定类型事故分类计算出不同类型事故发生的概率，按照不同事故的灾害损失情况针对性地储备政府应对力量。 保险公司的保费从全国范围来看是“区别对待”的，我们同样可以参考其已有的针对北京市的保费制定基础而制订北京的应急管理预案。 但保险公司的保险对象是个体，而政府的保险对象是群体，在应急管理领域，个体和群体不是简单的加总，不能够直接把灾害处置安顿资金按照保险公司的赔付额度与受害者人数机械地相乘。
(四)应急资金的科学配置
在政府财政支出中设立应急准备资金，主要是作为突发应急事件处置和善后处理的储备资金。 储备资金的金额及在本级财政支出中的占比主要是以经验主义和实证主义的思路来界定。 经验主义的路径主要是本级财政历史上的支出比例和金额，参考历史实际数据来预估未来本地区的应急资金需求。 实证主义主要是引入统计精算来针对不同类型风险的发生概率及资金需求来预测储备资金的数额。 对比美国的应急资金的管理模式，美国的应急储备资金主要是联邦政府财政预算，包括政府履行防灾、救灾义务的资金和应急管理署(FEMA)的经费，预算法案对行政的救灾资金不设上限。 应急管理部门的资金用途，主要是用于灾害预防和减灾，以及救援力量的一般性开支。
应急资金由于其特殊性需要在保障应急需求的基础上做到资金的保值增值，以更好满足风险弥补的资金需求。 储备资金可以做短期的投资，兼顾保值与“随取随用”原则。 储备资金可以以政府的名义购买特定风险的保险产品，增加特定风险发生后的资金补偿需求，将公共安全性的风险控制衍生到社会资本领域，借用社会资本的力量来弥补应急管理储备资金不足的问题，同时充分利用金融手段把政府的储备资金盘活，切实做到“有难必应”。
鼓励内外资保险公司针对政府需求科学、合理地开发应急处置类保险产品。 如果在重大灾害型风险补偿上保险公司和政府的资金有限，除了向上级有关部门申请专项资金外，可以就保险公司的保险项目申请再保险、多重保险以分摊巨额资金的补偿压力。 鼓励保险公司将政府的应急管理的风险项目证券化，同时可以开发其他保险衍生产品，解决再保险公司承保能力不足的问题，增强应急储备资金的市场活力。 激发保险公司为政府应急管理的专项预案提供保险，针对不同类型的突发性公共事件开发具有针对性的保险产品。 政府与保险公司在管理和使用储备资金时目的不同，保险公司是营利性企业，其管理资金的核心是为了提高利润率，在“有损必赔”的原则下减少赔率，政府则是为资金的科学合理配置，在“有损必补”的原则下提升行政管理效率。
(五)应急物资的供应链储备
应急储备资金是对突发性公共事件的经济性备战，而物资储备则是更为直接的物质性救急。 “新冠肺炎”疫情暴发初期，全国出现口罩、防护服、护目镜、消杀用品、病床等卫生用品短缺，暴露出我国公共卫生用品和器械存在应急储备不足问题。 与普通物资相比，公共卫生应急物资存在因特定环境下特殊物资的不可替代性以及因疫情突发性导致应急物资无法满足需求的时效性等特点。
对不同类型的突发性公共事件，在处置、救急时所需的必要物资以“备战”来对待，针对储备数量、仓储分布、更新换代等也应进行科学规划。 为提高资金利用率，降低物质损耗，一般不过多储备实物，但是，不储备过多物资的前提是应急管理预案中需要对不同物资的供应链做完整的梳理，指定生产企业与物流企业， 使得必要物资在需要时能够“满足供应”。 由于应急事件发生往往具有突发性，企业需要不分昼夜、不分工休地提供应急物资，为保障供应链的完善，需要定期对供应链进行梳理。 同时，面对涉及人员广、辐射面积广的突发性公共事件，当储备物资无法满足需求，供应链无法短时间内达到需要的产能和运力时，可以借鉴银行业已有的“隔夜拆借”机制，本级政府与周边省市区建立应急物资紧急借用机制，从周边最近的仓储地紧急调配急需物资。 同级政府的“隔夜拆借”比起由上级政府来协调不同地区调配物资，可以进一步提高效率、降低成本，实现救急的“时间就是生命”的原则。
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结语
应急管理的科学化需要引入“精算”思想，精算应用从保险领域向社会保障体系领域拓展，将准确分析偶然背后存在的必然因素，对风险进行系统预估分析的精算思想用于应急管理，并据此制订相应的应急处置策略及应急资金和应急物资政策，努力把风险减少到最低限度，才能切实担负起习近平同志所强调的“促一方发展、保一方平安”的政治责任。
作者：冯晨翔
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《精算思想引入应急管理》