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发布时间：2019-05-16 17:16所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要:在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾的新时代，生态补偿制度成为调节这一社会主要矛盾中环境保护利益分配不平衡问题的重要保障。当前，我国生态补偿制度遭遇了法治化发展的困难。为此，应以环境资源开
摘要:在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾的新时代，生态补偿制度成为调节这一社会主要矛盾中环境保护利益分配不平衡问题的重要保障。当前，我国生态补偿制度遭遇了法治化发展的困难。为此，应以环境资源开发利用限制为分析路径，建构生态补偿制度的权利义务体系，生成生态补偿权利的法律样态及主客观判断的法律准则。
生态补偿权利的利益客体是环境资源开发利用消极行为所形成的正外部性生态效益，权利性质是发展权而不是财产权，但其与环境资源开发使用权等财产权具有衍生关系。生态补偿权利对应的义务是权利主体必须履行国家环境质量标准和资源保护义务且提供生态环境的正外部性效益。我国需要对现行生态补偿的实践范式进行完善，应当明确政府在生态补偿中的主体地位，塑造生态补偿区域制、项目制的法律品格，构建生态补偿权利义务的解释体系，发挥发展权实证功能，设置生态补偿资金或市场分配机制。
关键词:新时代;法治;制度实践;生态补偿权利;环境资源开发利用限制
2017年，党的十九大报告指出，我国的国家治理进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。国家治理的目标和任务与法治的目标和任务均随着社会主要矛盾的变化而发生改变。在新时代，我国因发展不平衡不充分而导致的利益不平衡问题依旧存在，利益分配的公平与正义问题仍然是国家法治关注的重点。
在生态补偿制度领域，发展不平衡不充分导致的生态环境保护利益分配不公平问题表现得极为突出和典型。基于国家生态环境安全战略需要，许多地区的环境资源开发利用受到了强制性的禁止和限制，并为全国整体区域或相对特定区域的发展贡献了生态惠益的增量。而这些地区和公民因生态环境保护付出的代价尚未得到有效的分配矫正和法治保障。习近平强调，“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。
①生态补偿的法治目标就是实现环境利益的分配正义，②生态补偿制度为解决因发展而导致的生态环境保护利益关系的失衡而构建。生态补偿制度是实现社会成员之间合理、平等地分配环境利益与负担的制度体系，其将妥善协调利益关系，使不同阶层、不同群体在利益分化的格局中仍能各得其所又和谐相处。③新时代法治发展对每一个公民真实生活与切身利益的调整功能④在特定的环境资源保护情景下，尤其是在生态补偿领域中表现得尤为典型。生态补偿制度发挥着调整、协调生态环境保护过程中利益关系的法治功能，作为一项发展中的制度形态，它是生态文明建设的一项重要任务，在新时代进程下处于深化发展并不断完善的动态过程之中。
2005年，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，应当按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则加快建立生态补偿机制。之后，政策性文件多次提出将明确私人主体的利益关系作为生态补偿制度建设的基本思路。⑤2016年，国务院发布了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)，这是目前为止我国关于生态补偿制度最为全面系统的国务院规范性文件，是新时代生态文明建设的重要制度性成果。
《意见》在总结我国生态补偿制度实践经验的基础上，诊断性地提出我国生态补偿制度建设存在的问题，即:“补偿领域和主客体不够明确，方式比较单一，资金渠道少，省际之间的补偿方式尚在探索之中”;“产权制度不健全”;“保护者和受益者的权责落实不到位”;“政策法规建设滞后”等。概言之，我国“生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成”。
《意见》再次重申，应当按照“权责统一、合理补偿”的原则，并提出到2020年初步建立我国多元化的生态补偿机制的目标。在大力推进生态补偿制度实践的同时，我国生态补偿立法也在探索之中，但立法工作推进缓慢。国务院法制办公室在2010年将《生态补偿条例》的制定工作纳入立法规划，随后，国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部等11个部门和单位成立了《生态补偿条例》起草小组开展立法工作，但是，至今仍未有实质性推进。可见，我国生态补偿制度遭遇了发展时期的困顿。在新时代背景下，生态补偿的制度实践和理论研究应当选取什么路径并走向何方，值得环境资源法学人思考并作出回答。
一、现行生态补偿制度的发展之困与法治向度
(一)实践与理论发展之困
1.实践困顿:游离于法律调控的粗犷式行政治理
我国现行生态补偿制度的主要模式是政府主导的，以政府财政支付为主要方式的项目实践，通过整体性资金转移流动来实现区域间生态保护利益的平衡。按照这种模式，我国生态补偿的资金来源主要是中央政府或者地方政府的财政，例如，地方政府间协议、中央纵向财政支出、地方横向财政支出等。⑥中央政府向地方政府、区域政府的生态补偿类的财政转移支付皆以项目制实施，补偿经费绝大多数都用于区域生态环境的维持或治理项目。
有学者将项目制归结为一种区别于市场体制的新的国家治理体制，认为市场体制虽然在制度上明确了产权、劳动和资本等经济关系，推动了国民经济的快速增长，但同时也引发了相当严重的社会问题和危机。而项目制的存在，能够在体制内形成一种功能辐射增量。例如，项目制通过财政上的转移支付，能够“将民生性的公共事业尽可能辐射到广泛的社会领域之中，通过强化国家再分配体制来凸显政府在维护社会公平上的合法职能”。⑦
项目制将复杂的利益关系作为整体治理的对象进行整合，以资金组合的方式形成治理合力，在一定程度上遏制区域生态环境的恶化，但是，并未能在法律层面上对资源实际开发利用者的利益作出调控。这种以政策调控为主的方式使得我国生态补偿制度长期游离于法律调控框架之外，是行政治理而非法律治理，⑧导致生态补偿制度在很大程度上沦为政府达成较低要求的环境污染治理的工具，而不能完成较高要求的环境质量保护的管理目标。项目制的整合利益调整样态不能对症环境资源开发利用过程中受限制主体的利益再分配问题，⑨
从而导致诸多的调整不力，例如:对生态服务直接提供者激励不足，自上而下的纵向补偿资金落实到生态价值实际提供者的比例过小，各级补偿客体的权责利不明确，缺乏随着时间变化和资源稀缺程度变化而适时调整的补偿机制等。瑏瑠以项目制实施的生态补偿实践表现出效益显著的治理绩效，但是，其对生态补偿制度深入发展与环境保护自觉性的根植未必有利。
很多生态补偿实践在项目期满以后，生态补偿措施所支持的生态保护行为得不到自觉的推行。在项目制实践中，地方政府处于各种关系的连接点上，其集“代理型”与“谋利型”政权经营者于一身的“双重角色”，使环境保护目标的实现充满了不确定性。瑏瑡以法治化程度较高的林业生态补偿基金为例，有关补偿标准和分配的政府规章频繁变动，瑏瑢使得个体对可得利益的预测性下降。
同时，项目制也面临财政学中的“溢出效应”，即项目资金虽然指定了专门用途，但是，基层政府会通过改变自己预算支出结构的方式，在一定程度上抵消上级部门的意图;从受偿个体角度考察，项目体系越完备、审计体系越严格，专项资金的管理和控制越规范，反而会使这些资金越难深入到乡村基层。瑏瑣以项目制为主的生态补偿制度实践反映出我国生态补偿制度尚处于行政治理和政策调整的模式，还不是法律调控的模式，生态补偿制度也还没有完成法律制度的构造。
与灵活的、具有工具特征的政策调整不同的是，法律制度本质上应当相对稳定并具有普遍平等性。瑏瑤在生态补偿制度发展上，政策调整与法律调整都是必要的，但是，在两者之间需要寻找到较为理想的平衡点，以促进不同类型的治理模式和规范体系的形成，并增进它们在功能上的适恰性。目前，我国生态补偿制度实践所采取的功利主义政策治理忽视了生态法治的理念根植和功能增进，而功利主义所滋长的治理惯性更阻滞着生态补偿制度的法治化转型。
2.理论困境:法理研究的孱弱与生态补偿微观利益主体的虚无
管理功利导向的生态补偿制度实践所显现出的游离于法律调控之外的现象，很大程度上映射出生态补偿法学理论研究的薄弱。这种薄弱由两个方面的原因导致:一方面，环境资源法学者对生态补偿的学理研究不足、学理共识尚未达成，另一方面，功利主义的管理实践并不倾向接受法治的强力约束。在制度理论研究上，环境法学者往往直接借用经济学、生态学的分析方法作为基础工具，简单套用法律关系分析、权利义务对等理论，对生态补偿进行法学概念界定或制度设计。瑏瑥
这些有限的生态补偿制度理论研究成果往往不足以有效解释制度实践中的现象和问题。在制度实践研究上，环境法学者容易采取简单的拿来主义，将试点措施直接奉为理论创新成果，将生态破坏、环境污染和环境生态保护全部纳入“生态补偿”当中，或者将生态补偿制度与环境资源收费、排污权交易等制度混同，甚至掉进了一个以“生态补偿”囊括几乎所有环境法制度内容瑏瑦的法学杂糅主义陷阱。
这不仅不能推助生态补偿制度的法治化进程，甚至还对既有实践的良性运作形成了一定的干扰。最为明显和直接的体现是:对生态补偿社会关系主体的法学研究和讨论受蔽于管理实践的表象，仅停留在区域政府这个宏观主体层级，而没有把生态补偿的利益反哺和资金回流追溯到因环境资源开发利用而受限制的微观层级和私人主体上，因而，也不能从纷繁多样的生态补偿实践中总结出具有普遍适用意义的权利主体筛选原则和权利内容判断规则。
毫无疑问，生态补偿制度应当具有自洽自足的制度空间和效力形式，不能也不应当成为其他环境治理制度的替代品。政府不能把所有需要资金的环境治理方式都归结为生态补偿的范畴。生态补偿制度一旦成为包罗万象的“万花筒”，其结果就是成为彰显地方或专项生态环境治理卓有成效的“花瓶”，华丽却虚空。如何运用法律的一般原理将生态补偿进行涵摄式整理，将其以法律治理和调整的逻辑形式演绎并建构出一套自在的规则话语体系，是生态补偿制度法治化发展中需要突破的学理命题。
(二)法治化发展向度:以环境资源开发利用限制为分析进路
毋庸置疑，我国生态补偿制度在宏观治理政策实践的推动下，在实现生态环境保护目标和区域利益再分配上确实发挥了显著的成效。然而，从法律调整角度分析，我国生态补偿制度因缺乏明确统一的目的和概念，所辖事项和事权过于笼统杂乱而不具备法律制度的形态和功能。我国生态补偿制度的未来发展应该走法治化道路，需要深入社会关系微观层次实现精进的法律调控。
不同于公共政策治理的整体利益调节，生态补偿制度的法律调控应更侧重于对个体利益的调节，遵循法律治理的规则和规律，矫正私权利益分配不正义的现象。瑏瑧生态补偿的法律调控功能在于保证生态补偿法律制度运行的合目的性，其实现法目的性的手段则是以法律原理为指导(或直接适用法律原理)对生态补偿中相关利益主体予以识别并调整利益主体之间的生态保护利益关系。
换言之，生态补偿法律调整，就是调节因保护一定程度的良好环境质量(趋良或不下降)而产生的相关主体之间的利益不平衡关系。而一定程度的良好环境质量，必定是建立在对特定区域环境资源开发利用强度的总体性控制基础之上。“对区域发展权的整体性限制，最终会体现在所在区域的个体、组织等财产权限制”。瑏瑨以环境资源开发利用限制为分析进路的生态补偿制度的法治化发展，因包含以下发展面向而具有合理性:
1.以环境资源开发利用法律关系谱系识别生态补偿利益关系
长期以来，我国自然资源产权不清晰问题严重制约我国环境保护的成效。自然资源开发利用程度是环境问题的直接驱动因素，因此，有效的环境治理应当是:在自然资源开发利用形式多样化和开发强度增加的背景下，行政行为的标的必须随民事关系的复杂化而增加精确度。瑏瑩我国现阶段生态补偿制度的表征是宏观的环境治理工具，而不是微观的利益调节机制，导致这一现状的原因不是国家治理的主观意识不到位，而是客观上的制度痼疾太深阻碍着主观上法治目标的实现。
最重之痼疾毋宁是我国普遍存在的自然资源产权不明晰，这个问题在生态补偿法治化发展上的消极作用是:导致生态补偿权利和义务无法对应到产生生态效益的原因行为和享受生态效益的结果行为的环境资源使用权属主体上。这也说明了我国当前生态文明体制改革将明确自然资源产权作为核心目标的重要意义。
随着生态文明体制改革的逐步推进，我国的环境资源使用权属制度已经得到初步建立，建章立制工作正紧锣密鼓地开展。瑐瑠截至目前，我国自然资源产权改革已经取得了阶段性成果，确权登记制度框架已经具备。这些环境资源使用权属制度建设表明，不论是碳排放的控制还是自然资源的开发利用行为，以权属为基本依据，将个人的生产生活行为纳入到环境治理体系当中将是未来国家环境治理的基本方向。
自然资源统一确权等环境资源使用权属的明确化，为生态补偿制度的法治化提供了必要和可行的条件，尤其为生态补偿利益关系微观主体的识别提供了必要的基础性制度。环境资源使用权的行使过程是环境资源开发利用(积极行为)或限制利用(消极行为)的过程，这个过程涉及两种利益关系的调整，即环境资源开发利用的经济效益和外溢性生态环境效益，按照法律调整利益的功能及其作用方式，可分为两个不同层级的社会关系谱系:第一层级，将追求经济效益的行为归入到私法调整的范畴，同时将追求生态效益的行为纳入环境行政管制的调整范围。
此层级解决国家和集体对各环境资源开发利用主体的利益分配问题(如资源开发许可)，以及环境资源开发利用主体之间就利益分配而产生的纷争问题(如权属争议问题)。在这一层级的调整谱系中，环境资源开发利用主体的权利、利益分配，国家、集体对开发利用行为主体设定的环境保护义务，与政府监管责任是对立与统一的关系，都是为了防范私主体对环境资源的无序利用和破坏性利用，维护环境资源永续利用秩序。
第一层级调整直接行使环境资源开发使用权而产生的利益的分配，是利益的第一次分配。第二层级矫正因环境资源开发利用限制而产生的外溢性生态环境效益的分配，在相关主体之间就由生态效益增进而产生的利益进行矫正性的二次分配，如为环境资源开发利用受限制主体因生态环境保护而丧失的利益或发展机会提供补偿，此层级利益分配的社会主体的识别将依赖第一层级的社会关系谱系，但是，利益分配之实现则需借助政府公共服务、市场配置以及意思自治等综合调整手段。第二层级即是生态补偿权利生成和作用的社会关系谱系，下文将展开论述。
2.以对生态补偿微观层次主体利益的分析为基础形成生态补偿法律概念
学者提出的生态补偿的法学概念已有很多。生态补偿的法律概念必须体现作为社会主体关系的人与人之间的利益关系。在生态补偿制度发展早期，笔者曾从环境资源开发利用角度并在微观利益主体层次上分析生态补偿的法学定义及其法律关系。瑐瑡实质上，学术研究中较为成熟的生态补偿定义均反映出对个体进行补偿的基本观点，只是在对待个体之间权利义务或其他利益关系方面存在认识分歧。瑐瑢然而，这些生态补偿法律概念的不足是显见的:它们或只停留在对生态补偿进行基本定位和描述的阶段，或将法律、市场与政策层面的补偿混合在一起论述。
而最为矛盾的是，学者给生态补偿下着调整“利益关系人”的法律概念的同时，在制度运行研究上却很少在微观层次主体上探讨生态补偿的权利义务关系，例如，生态补偿金能否或怎样精确对应到微观层次主体，其法理依据和实现方式如何等关键问题，都鲜有论及。
二、生态补偿制度法治化的内核:生态补偿权利的生成
法律意义上的生态补偿，应该以维护和形成正外部性生态效益作为利益反哺和利益矫正的目标。生态补偿制度法治化的核心内容是形成生态补偿权利类型，并为生态补偿权利的生成提供主客观判断规则和标准。
(一)生态补偿权利生成的法理依据
人类社会的现代化发展使得社会公共利益与私人利益既是互动的，也是冲突的，两者辩证地发展。针对私有财产权，已经从传统的绝对保护主义逐渐走向接受社会义务论，从基于私人所有权的个人生存法则转向基于社会关联性的个人生存法则。财产权的私使用性和社会关联性成为财产权保障中必须均衡考虑的两个方面。瑐瑧
在这种背景下，对财产权多种形式的限制逐渐被扩张开来，这表现为，公权力对私人财产权的限制已常态化，与环境保护相关的各种义务对私人财产权的限制也逐步加强，因此，环境法具有双重调整功能，既以行政管制的“规训”来强化人们对环境问题重要性的认知瑐瑨并约束自由行为的恣意，又在生态环境保护导致的复杂利益和资源配置不平衡问题上寻找再分配的均衡点，以实现法律上的公平。
三、生态补偿权利实现的法治面向
在环境资源使用权受到管制和限制的情况下，被管制和限制的环境资源使用权的利益如何实现，如何对环境资源开发利用的管制行为进行规范，这些问题实质上就是如何实现基于特定环境资源保护目标而形成的生态补偿权利问题。如前所述，生态补偿权利实际上是私权性质的环境资源使用权积极行使行为与公权性质的环境资源使用权限制(要求私权主体消极不行使环境资源使用权)之间的镜像利益反射，是利益协商的产物。
生态补偿权利的实现就是为负有生态保护义务的私权主体因未完全行使环境资源使用权，依据保护行为与生态效益的正相因果规律而给予的对价性利益弥补，这也是私权主体对环境资源使用权的权能支配并取得利益的过程。我国生态补偿制度法治化发展，应当在理论和实践上承认生态补偿权利并促进其实现，从实证角度看，应当加强如下方面的创新:第一，明确政府在生态补偿中公共服务者的主体地位，塑造生态补偿区域制、项目制的法律品格。
生态补偿权利的实现是基于环境质量维持或提升的公共利益的需要，环境资源开发利用主体在其应有的权利被管制和限制后，其原初利益不因管制和限制而消灭，而是通过生态保护利益对价予以转化和实现。在这一利益转化中，政府的作用至关重要。政府在生态补偿关系中行使着协调个体利益和社会利益、个体之间利益，瑑瑥并将生态补偿利益进行再分配的职能。政府作为行使国家权力的机构，在生态补偿关系中不是个人利益或团体利益的“代表者”而是“代理人”，生态补偿的利益分配也不应该止步于政府之间的利益交换。
以环境资源开发利用限制为路径的生态补偿权利理论，能够合理解释在生态补偿转移支付中，政府所充当的应是承担生态保护利益再分配职能的公共服务者，而不是自身去充当利益受偿主体。当前，我国生态补偿实践以区域制和项目制开展，总体表现为暂时性行政制度安排。
诚然，生态环境保护具有客观存在的区域特定性与开发利用行为的差异性，针对特定区域及其开发利用目标而展开的生态补偿区域制与项目制实施活动，例如，基于特定流域、生态红线区、饮用水源保护区、自然保护区、湿地公园以及国家公园等的生态补偿都具有其正当性和合理性，并为维护我国生态环境安全发挥着重要作用。但是，如果把生态补偿制度作为一种为实现生态保护目标而自觉地对环境资源使用权限制进行弥补的机制，生态补偿区域制与项目制实践就具备了向法治化跨越的逻辑基石。
生态补偿制度通过对环境资源开发利用等使用权能及履行方式的限制与补偿，达成生态补偿权利的实现。在生态补偿实践中，无论是纵向的还是横向的财政转移支付，中央政府和区域政府都承担着将生态补偿资金按照生态保护与补偿的最密切联系原则分配到微观层次的环境资源使用权主体的义务，只有如此，因生态保护而牺牲环境资源开发利用等发展机会的社会主体，才能从自身的生态保护不作为这一义务性行为中获得应得的、相当的利益补偿，生态补偿的矫正正义才能实现。这就要求政府将生态补偿权利作为一个普遍意义的法律概念体现于区域制与项目制实施的规则和原则设计之中，从而塑造生态补偿制度在实践中的法律品格。
第二，以环境资源开发利用限制为进路构建生态补偿权利义务的解释体系。实际上，我国生态补偿的地方性法律文件，已经较多地出现形似“生态补偿权利”的法律表达，如针对个体性社会主体，包括个人和单位，规定对其“造成合法权益损失的，应当给予补偿”;“承担生态环境保护责任的，可以获得生态补偿”。瑑瑧在国家重要的政策性文件中，也已经出现对集合性主体(如流域上游区域)“享有”、“受偿权利”等权利性规定。
瑑瑨但是，这些规定过于笼统，权利义务指向不够明确。我们认为，坚持从环境资源开发利用限制分析路径识别生态补偿权利主体和构建生态补偿权利义务是非常重要的，是生态补偿制度法治化的关键。生态补偿权利义务关系与传统自然资源开发利用民事关系中的自然资源使用权、地役权、相邻权等制度具有衍生关系，生态补偿权利义务内容是建立在环境资源开发利用权限制的管制基础上，再加上特定的生态保护的目标及对上述权利的限制程度，以及生态保护目标实际达成的绩效等多元因素综合形成。构建生态补偿权利义务的解释体系对解释生态文明体制改革的另一个关联制度即生态环境损害赔偿责任制度的形成机理，也有着重要的理论指导意义。
结语
生态补偿与环境资源开发利用限制之间的联结是客观存在的，以环境资源开发利用限制分析为进路建构生态补偿权利义务体系，是生态补偿制度实践走向法治化的合理路径。生态补偿制度法治化发展的内核是确立生态补偿权利，只有生态补偿权利得到实证法体系的确认，生态补偿法律制度才得以构建。以环境资源开发利用限制为进路的分析框架，不仅是证成生态补偿权利的方法论，而且充当构成生态补偿权利的实体要件，即一项可被支付的生态环境保护行为必然是能够被环境资源开发利用限制理论所分析和解构的，由此，环境资源开发利用限制是生态补偿权利构成的一个充分条件。
藉由环境资源开发利用限制，生态补偿权利将对以扶贫、弱势群体扶持等社会慈善为目的的社会权予以本质鉴别，以走出目前的政策工具将这些社会救助义务杂糅于生态补偿框架导致的迷失。以环境资源开发利用限制为分析进路建构的生态补偿权利，能够在生态补偿资金与开发利用受限主体之间建立相对客观并具普适性的、法治化的利益补偿机制，以实现因生态环境保护而产生的利益再平衡。值得欣慰的是，我国生态文明体制改革的试点实践，如自然资源统一确权制度的确立和发展，正在为生态补偿制度的法治化发展奠定必需和必要的权属基础。随着生态文明体制改革从试点走向正式制度建设，生态补偿制度实践必将被新时代的车轮推进到生态文明的法治进程之中。
生态类论文范文阅读：生态修复技术在水资源保护中的应用
现如今水环境生态问题日益严峻，这一问题也受到了国家的高度重视，下面文章在国家环境保护政策的提倡下展开研究，结合当前水环境污染的现状，从而找出优化解决水环境问题的方法，也重点阐述了先进的生态修复治理技术在治理工作中的应用，也提出了生态系统水资源保护措施。
【关键词】生态修复技术,水环境保护,治理措施
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