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发布时间：2019-06-22 16:07所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要:在社会主义现代化建设过程中，国家建设与执政党建设紧密契合，党的建设同样是治理的过程。党的十九大从党和国家事业发展全局出发，开启了国家治理现代化的新时代，明确了新时代党的建设总要求。要实现国家治理现代化的目标，落实新时代党的建设总要求，
摘要:在社会主义现代化建设过程中，国家建设与执政党建设紧密契合，党的建设同样是治理的过程。党的十九大从党和国家事业发展全局出发，开启了国家治理现代化的新时代，明确了新时代党的建设总要求。要实现国家治理现代化的目标，落实新时代党的建设总要求，基层既是治理的重点，也是治理的难点。因此，我们有必要基于现代化的目标建构科学合理、健全完备、相互衔接的基层党组织治理体系，不断提升基层党组织治理能力。实践表明，实现基层党组织治理现代化是一项复杂的系统工程，首要前提是要秉持理念的现代化;同时，还要不断提高治理的科学化、推进治理的法治化，增强治理的制度化、提升治理的民主化、拓展治理的包容性。
关键词:基层党组织;基层治理;治理现代化
一、基层党组织治理:价值、文献与概念
实践表明，政党治理是任何执政党必须面临的问题。如果对党的基层组织缺乏科学有效的治理，必将影响党的执政地位和党的执政基础。积极适应新时代中国特色社会主义的历史方位，推动基层党组织治理显得尤为迫切。随着我国社会主要矛盾发生转化，基层党组织必将面临许多新的矛盾、问题和挑战，在一定程度上影响了基层党组织的内生动力。
“中国共产党是一个典型的马克思主义使命型政党”①，基层党组织作为我们的党执政赖以生存和发展的组织基础和保障，是实现新时代党的历史使命的坚强组织保证。要实现“为人民谋幸福，为民族谋复兴，为世界谋大同”②的历史使命，推动基层党组织治理既是夯实党的执政基础的重要保障，也是实现新时代党的历史使命的迫切需要。同时，推进基层党组织治理也是对社会日益多元化的积极回应。当前，社会利益诉求和社会行动主体呈现多元化。“多元化的利益产生多元的权利诉求，不少社会组织、民众开始越来越强烈地、自觉地为自己的各种权利而努力。”③
只有协调好基层党组织和新生社会力量之间的关系，实现基层党组织对新生社会力量积极的吸纳和凝聚，平衡多元结构与多元利益，才能形成社会的良序局面。此外，推进基层党组织治理是在推动“四个全面”战略布局的进程中顺势而为的重要举措，对于夯实党的执政基础，实现国家治理现代化具有重大而深远的意义。围绕“基层党组织治理”问题，学术界已经在治理的地位和作用、治理的内容、治理的路径等方面已有相应的成果。
(1)在基层党组织的治理地位方面，有学者认为，基层党组织建设是国家治理现代化与社会深度变革之间有效连接与有机互动的重要机制，④在领导社会治理方面发挥着重要的功能。基层党组织的建设状况和治理能力，对国家治理体系和治理能力的现代化有制约作用，随着基层社会的转型，迫切需要提高基层党组织治理能力。⑤
(2)在基层党组织的治理内容方面，有学者研究认为，面对基层社会治理主体的多元化、利益的复杂化和治理环境的多重性等一系列挑战，治理理念给基层党组织的变革带来了新的机遇的同时，也要求在变革中必须要坚持依法治理、讲究成本与效率、增强透明性、积极回应以及注重民主协商。①同时，现代治理呈现治理权威民主化、治理主体多元化、治理结构扁平化、治理过程制度化、治理结果公益化等基本要求和发展趋势。②
(3)在基层党组织治理现代化的实现路径方面，研究表明，基层党组织应遵循多元化治理模式进行新的功能定位，即从全能管理转向政治领导、价值引领和利益整合，籍此实现基层党组织功能的顺利转换;③还应综合运用治理理论的“参与”理念、“效率”原则以及“监督”机制等。同时，统筹与平衡基层党组织的管理功能、密切联系群众功能、服务功能与基层治理功能，④从党内民主、服务型组织、廉政等方面加强能力建设，⑤能够增强基层党组织治理能力;通过基层党建理论化、基层党建民主化和基层党建富民化以增进合法性，通过组织设置、党建机制以及工作方法等方面的改进以增进科学性，⑥有利于实现基层党组织治理现代化。
(4)从现有成果来看，目前学术界对基层党组织集中于农村、高校、社区等某一领域研究较多，对基层党组织进行综合性研究的较少，目前对基层党组织的发展历程以及现状也还缺乏客观全面的描述和分析，对基层党组织治理问题进行深入而系统研究的较为缺乏。本文认为，基层党组织治理是将治理理念贯穿于基层党组织建设的全过程，在基层党组织建设、实践过程中通过创新治理方式，完善治理机制，协调各主体之间的利益，最大限度地增进基层领域的公共利益并使其能够得到最大化，最终实现基层党组织的善治过程。
基层党组织治理主要解决3个基本问题:
(1)治理的主体，从根本层面上讲就是中国共产党自身，从核心层面上来讲是党的各级基层组织，而从行动层面上来讲则是广大党员和基层干部，社会组织和群众自治组织则是治理中的重要参与力量。
(2)治理的客体，包括基层党组织自身以及党员、基层党员干部等，基层党组织治理实质上也就是基层党组织的自我治理，它体现了治理主体与客体的有机融合与统一。
(3)治理的机制，核心价值维度是科学治理、民主治理和依法治理，基本方法维度则是综合民主、制度、法治、教育等多种途径，以双向互动等方式展开。从整体来讲，基层党组织治理现代化是指基层党组织积极适应社会环境的变化和把握时代矛盾需求，来调整组织形态，创新治理理念、完善治理体系、提升治理能力，以实现基层党组织治理的科学化、制度化、规范化的过程，它包括基层党组织治理体系的现代化和基层党组织治理能力的现代化。
二、基层党组织:构成、历程与经验
探究基层党组织治理问题，有必要先行对基层党组织数量、构成与覆盖率进行了解，进而从基层党组织的发展历程中总结治理的基本经验，以期为新时代基层党组织治理提供借鉴与启示。
(一)基层党组织的构成变化
就全国基层党组织数量变化来看，1949年新中国成立时，全国基层党组织总数为19.5万个;1959年为117.14万个，全国基层党组织数量首次突破100万;1977年为204.12万个，全国基层党组织数量首次突破200万;1989年达到306.99万个，全国基层党组织数量首次突破300万;2011年为402.7万个，全国基层党组织数量首次突破400万;基层党组织总数整体呈上升趋势。截至2017年底，基层党组织达到457.2万个，较1949年，增加了437.7万个，增长了23.45倍。
据测算，预计到2021年，中国共产党成立100周年时，基层党组织总数将接近500万，其治理任务将非常艰巨。从全国基层党组织的构成来看，据统计，1978年，党委、总支部、支部占比为4.53%、3.62%、91.85%，2002年，党委、总支部、支部占比为4.85%、5.53%、89.62%，2007年，党委、总支部、支部占比为4.81%、6.05%、89.14%;2017年，党委、总支部、支部占比为4.99%、6.37%、88.64%，这一比例在改革开放40年的发展历程中，党的基层组织形式都维持了一个相对稳定的状态。党支部作为党组织中最基层一级的单位在整个基层党组织的构成中占据相当大的比例，是我们党最广泛最前沿的战斗堡垒。
如何顺利实现基层党组织治理目标，从党支部着手，高度重视党支部建设应当成为推进基层党组织建设的关键环节。就全国主要领域建立基层党组织的覆盖情况而言，改革开放40年以来，特别是党的十八大以来，基层党组织在各领域覆盖率已显著提升。其中，特别是在非公有制企业和社会组织，基层党组织的覆盖率明显提高，但是较传统领域而言，这些新兴领域党组织实现有效覆盖依然有待提高。据统计，截止2017年底，26.9%的非公有制企业、38.3%的社会组织尚未建立党组织。①这将导致基层党组织在治理过程中，依然存在“空白点”，对这部分流动党员的治理难度也就加大。
(二)基层党组织治理的发展历程
在中国共产党90多年的发展历程中，基层党组织治理是以党员和党的基层组织建设为主线，以整党整风和教育活动为主要形式，伴随着基层党组织覆盖面不断拓宽，党员队伍不断扩大展开的。1921—1949年是基层党组织初创到治理的初步探索时期。1921年党组织成立之初，并没有对建立党的基层组织作出规定。1922年党的二大通过的党章，明确把“组”作为党的基本单位，成为基层党组织的最初形态。1923年党的三大在对党章修正中，把组改为小组，成为最基层的一级党组织，党的基层组织的人数范围得到扩大。②1925年四大规定，“凡有党员三人以上均得成立一支部”，“我们党的基本组织，应是以产业和机关为单位的支部组织”③。
这是建党史上首次将党的支部规定为党的基本组织，具有里程碑式的意义。1927年通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中明确指出，“支部是党的基本组织”④，同时对支部的组织设置进行了调整，并首次明确提出了民主集中制的组织原则。通过1927年三湾改编和1929年古田会议，明确地“把支部建在连上”⑤规定为建党建军的基本原则，加强了人民军队中党的基层组织建设。1938年中央作出《关于大量发展党员的决议》，开始“大量的十百倍的发展党员”⑥，1939年9月，中组部又提出“整顿党的组织、审查党员成分”，严格基层组织管理。
党的组织迅速发展壮大，由抗战初期的40000多人，发展到1940年的800000人，党员人数增长了20倍。1945年4月，刘少奇同志在党的七大上作了《关于修改党章的报告》，指出“党的基层组织，按照生产单位，工作单位来建立，这是我们党的一个组织原则。”“党的基础组织，一般称为党的支部，特殊地称为党的总支部或党的工厂、机关、学校委员会。”⑦这是我们党第一次将党的基层组织由支部扩大到党的总支部和基层党委。
从建党开始到新中国成立，基层党组织治理经历了一个由初步探索到逐渐成熟的过程，中国共产党始终“重视发展党员和建立党的组织”，“初步建立了党的组织制度和工作制度”⑧，使党的力量迅速发展壮大，到1949年时党员数量已经增加到448.8万名。新中国成立之后，有不少地区在条件不成熟的情况下就大量发展党员，导致了党员质量的参差不齐，给党的基层组织治理带来不少新问题。1951年开始对党的基层组织进行普遍整顿，明确提高党员质量更为重要。1956年9月，中共八大首次使用了“党的基层组织”概念，明确规定了基层组织的八项任务。
进入全面建设社会主义时期，“中央制定了农村、工业企业、商业企业三个党的组织工作条例”①，使党的基层组织治理朝着制度化、规范化的目标迈进。但在此后，党的八大所通过的党章在后来的实践中未能坚持下去，特别是1957年反右倾扩大化，1958年到1960年，党内犯了严重的“左”倾错误，1961年又宣扬“以阶级斗争为纲”，党的组织工作持续混乱。从1961年开始，停止接收党员，并加强了对党员的管理教育，着重对现有的党员进行整顿、巩固和教育的工作。
但随着“文革”开始，党内制度和党内政治生活准则，特别是组织建设受到严重破坏，基层党组织也基本处于瘫痪状态。1975年，邓小平同志重新回到工作岗位，主持工作后不久就提出了全面整顿的任务，“整顿的核心是党的整顿。只要抓住整党这个中心环节，各方面的整顿就不难。”②通过整顿，党的基层组织建设得到了加强，党组织的覆盖面不断扩大，党的组织已经广泛分布到全国的乡村、城镇、企业、机关单位和学校，对发展党员的质量提出新的更高的要求。可以看出，新中国成立后，作为执政的中国共产党使基层党组织进入了一个新的发展时期，基层党组织得到较快发展，党员从数量和质量方面都有明显变化，总体上基层党组织不断发展壮大，在社会主义建设事业中发挥了重要作用。
自1978年开始，党从恢复整顿党的组织入手加强党的基层组织建设，1980年恢复了“三会一课”和党员活动日制度，党的基层组织生活恢复正常。1982年党的十二大通过的新党章中明确提出，“党的基层组织是党在社会组织中的战斗堡垒”③，并再次重申基层党组织八个方面的基本任务。1987年党的十三大提出必须从严治党的任务，以党内法规的形式确定了农村基层党组织按照乡、镇、建制村来设置，同时还确定了企事业单位中党的基层组织的地位和作用;并规定基层党组织要“经常地清除腐败分子和妥善地处置不合格分子，经常地吸收优秀分子”。④1989年8月，中共中央发出《关于加强党的建设的通知》，明确要求切实加强党的基层组织建设，并对农村、企业、高等院校等领域基层党组织的地位作用和基本任务作出具体规定。
本质探求是增强治理的制度化。把握制度的时效性，特别是流动党员管理制度、基层党组织民主管理制度以及权力运行机制、权力监督机制、干部任用机制等，不断探索和建立适应新形势、新任务的党内民主体制机制。加强顶层设计，推动基层党组织制度系统化。狠抓制度的落实和执行，“对执行制度不利或者践踏制度的行为要严肃追究”②，推动管党治党的制度真正落地生效。核心诉求是提升治理的民主化。完善党务公开制度，优化党内工作机制，深化党内选举改革，畅通党内监督渠道，保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权，③尊重党员的正当权益和合理诉求。
同时，不断改革和完善党内民主的制度体系，营造一个公开、公正、公平的民主环境。价值追求是拓展治理的包容性。基层党组织要以提升组织力为重点，促进价值整合、权益整合以及制度整合，“构筑和完善一个以党组织为核心其他社会组织为依托的组织整合机制”④。通过实施有效的政治动员，突出基层党组织的政治功能，积极吸纳社会各阶层的优秀先进分子入党，不断拓宽党组织的阶级基础、社会基础和组织基础。通过信息整合、数据整合以及资源整合等方式，善于更好地运用网络工具加强与民众的沟通，积极开展舆情收集、民意调查和意见征求，满足人民群众的社会需要和政治期望，以赢得更广泛的社会认同和政治认同。
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