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中国地方财政支出变化对环境污染影响的研究

发布时间:2019-10-25 16:31所属平台:学报论文发表浏览:

摘要:基于中国30个省份20072015年的面板数据,选取工业固体废物污染、工业废水污染、工业二氧化硫污染等三种不同类型环境污染,分别采用空间计量模型和普通面板回归模型,对地方财政支出结构和规模变化对不同类型环境污染的影响进行了评估。 研究结果表明:工

  摘要:基于中国30个省份2007—2015年的面板数据,选取工业固体废物污染、工业废水污染、工业二氧化硫污染等三种不同类型环境污染,分别采用空间计量模型和普通面板回归模型,对地方财政支出结构和规模变化对不同类型环境污染的影响进行了评估。

  研究结果表明:工业固体废物污染和工业废水污染具有较强空间正相关性,呈现出局部“俱乐部”特征;地方财政支出变化对环境污染的影响具有异质性,优化地方财政支出结构能降低工业废水污染和工业二氧化硫污染,而地方财政支出规模上升则加剧了工业固体废物污染;地方财政支出变化对相邻地区环境污染具有正向空间溢出影响,表明地方政府的同时,是以牺牲周围地区环境质量为代价在促进自身社会经济发展。

  关键词:财政支出结构;财政支出规模;环境污染;空间溢出效应

河南财经政法大学学报

  一、问题提出

  我国改革开放40年以来,人民在经济快速增长所带来的生活水平提高的同时,也不得不承受由此所带来的一系列环境污染问题。生态环境部《2017年中国生态环境状况公报》数据显示,在空气污染方面,全国338个地级及以上城市中239个城市空气质量超标,超标比例达70.70%;在水污染方面,据5100个地下水水质监测点数据显示,水质为较差和极差级的监测点分别占51.8%和14.8%,同时,近三分之二的地下水质不合格;土地资源方面,现有土壤侵蚀面积为294.90公顷,占比高达31.10%。

  当前,我国的环境污染已不再局限于特定地区、特定范围、特定污染物,而是影响渗透到人民日常生活的方方面面。面对我国严峻的环境污染形势,党和国家高度重视环境污染治理工作。早在2005年,时任中共浙江省委书记的习近平同志就提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。

  2017年,习近平总书记在十九大报告中指出,坚持人与自然合谐共生,必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策。保护环境就是保护生产力,改善环境就是改善生产力。长期以来,地方政府在经济激励和晋升激励下,财政支出规模持续扩张以助力GDP快速增长,甚至频繁出现以生态环境来换经济增长的短视行为。为追求短期政绩实现,地方政府财政支出结构出现生产性支出偏向,过度加大基础设施建设、降低环境管制标准以吸引企业进入,以粗放式的大规模投资来驱动经济快速增长。

  然而,历史经验表明,“先污染后治理”“以环境换经济”是一条不可持续且没有前途的老路,只有兼顾经济发展与生态环境保护才能走出一条高质量发展道路。《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)第十六条规定:地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。地方政府既是环境污染的助力者又是治理者。在这种相互矛盾的身份背景下,地方政府财政支出的规模与结构如何进行科学规划以降低对于环境污染的影响,对促进生态文明建设与高质量发展具有重要意义。

  二、文献回顾

  本文在对当前国内外有关政府财政支出对环境污染影响的研究进行梳理后发现,学者们的研究重点主要聚焦于环境污染本身的溢出效应,政府财政支出规模对环境污染的影响、财政支出结构对环境污染的影响等三方面。

  (一)财政支出规模与环境污染

  学界针对政府与环境污染关系的研究主要是从政府规模与环境质量关系的角度来进行。如卡尔森和苏珊娜(Carlsson&Susanna)[1]发现,当政府规模较小时,提高经济自由度能够降低环境污染;而当政府规模较大时,经济自由度的增加反而会加剧环境污染。

  这一结论引发了学者们对政府性质的探讨,即政府是否是以公共产品的提供者和外部性的纠正者而存在。若政府为公共产品提供者,政府规模应与环境污染为负相关关系。柏诺尔和科比(Bernauer&Kaubi)[2]为了验证这一观点,采用来自42个国家1971—1996年的面板数据,分析了政府规模与二氧化硫污染间的关系,认为政府规模越大的国家环境质量越低,间接地否定了政府是公共产品供给者的观点。

  屈小娥和袁晓玲[3]认为,出现这一现象的原因在于财政支出规模越大,对市场经济的干预程度越强,能源利用效率越低,带来的环境破坏越严重。然而,学界后续的一系列研究却表明,财政支出规模与环境污染并不是绝对的正相关关系。如针对财政支出规模,柏诺尔和科比(Bernauer&Koubi)[4]研究发现,在控制行政效率和腐败前提下,财政支出规模的扩张有利于降低环境污染。

  关海玲和张鹏[5]利用1998—2009年省级面板数据研究发现,政府财政支出上升能显著降低二氧化硫污染排放。哈克斯等(Halkos)[6]使用77个国家1980—2000年的面板数据研究发现,财政支出对二氧化硫的直接效应为负,间接效应随人均收入上升由负转正,对二氧化碳仅有负向的间接效应。冯海波、方元子[7]采用中国286个城市2003—2011年的面板数据实证研究发现,财政支出规模对工业二氧化硫的直接效应不显著,但间接效应却为正。这表明,其他城市财政支出规模扩张间接加剧了本城市二氧化硫排放。

  卢洪友和田丹[8]也发现,财政支出规模对固体废物污染的直接影响并不显著,但间接影响为负。笔者认为,上述研究结论出现差异的原因,一方面,是由于在环境污染表征指标选取地不同所导致的;另一方面,也是由于不同国家或地区所处的阶段性不同。因而,研究结论之间可能会出现差异甚至矛盾。

  (二)财政支出结构与环境污染

  政府在财政支出结构中,节能环保支出会对环境污染产生直接影响,教育、科技支出也会通过提升人力资本和技术溢出效应来间接降低污染排放。但是,学界针对财政支出结构影响的研究多是从非生产性财政支出的视角进行,更为微观视角的研究还相对较少。拉蒙(López)等[9]最早提出,偏向提供社会公共产品的政府支出会降低污染排放的观点,将财政支出划分为生产性支出和非生产性支出,建立了三部门的理论分析框架,并通过47个国家的数据检验发现,增加财政支出中公共产品支出份额能够显著降低空气污染和水污染。

  加果纳托和阿西夫(Galinato&Asil)[10]将研究结论推广至消费型污染,认为偏向纠正市场失灵的财政支出有利于降低消费型污染。之后,王艺明等[11]基于中国30个省份1998—2012年的数据研究发现,提高非生产性公共品支出比重能显著降低碳排放。陈思霞和卢洪友[12]通过对中国112个城市2007—2009年的数据研究发现,优化财政支出结构能有效降低空气污染。

  邓彦龙[13]通过构建非线性门槛模型分析发现,财政支出结构对污染排放的影响存在“倒V型”的单一门槛特征,在低人口密度、低经济密度地区,偏生产性财政支出结构有利于污染减排;而高人口密度、高经济密度地区,以非生产性为主的财政支出结构更有利于降低污染排放。

  (三)环境污染的空间溢出效应

  由于自然条件和地理因素,一个地区环境质量会受到邻近地区环境污染的影响,污染产业集聚和转移、政府环境政策等也使得各个地区的污染排放不可能相互独立。因此,麦迪逊(Maddison)[14]研究发现国家间的产业政策会使得污染排放数据具有空间相关性。何塞尼和嘉娜宝(Hosseini&Kaneko)[15]则发现,政府产业政策的外部性是环境污染具有空间溢出效应的原因之一。

  潘(Poon)等[16]基于1998—2004年中国省际面板数据研究发现,污染的空间溢出效应在中国省域间存在,产业集聚与区域能源结构促使工业二氧化硫排放具有极强的空间集聚性。因此,本文认为在研究工业污染物排放相关问题上,需要将空间因素考虑在内。鲁帕和若(Rupasingha)[17]在环境库兹涅茨(EKC)曲线的实证研究中发现,空间因素的纳入大大增强了计量模型估计的准确度。

  杨海生等[18]利用空间计量模型检验了1994—2005年中国46个城市环境污染的空间相关性发现,46个城市之间的环境污染的确存在显著的正向空间联动效应。随后,众多学者在研究其他因素对环境污染的影响时也都采用了空间计量模型。如闫海波等[19]研究地下经济对环境污染的影响,许和连等[20]研究外商直接投资对环境污染的影响,王连芬等[21]研究城市化对环境污染的影响。

  近年来,学界利用空间计量模型来研究财政支出对环境污染影响的研究也逐渐增多。如洪源等[22]通过建立空间计量模型发现,财政支出分权和环境财政支出对环境污染具有空间溢出效应,邻近地区支出分权度提高和环境财政支出减少将会加剧本地区环境污染。李涛等[23]采用空间计量模型研究发现,中国省际财政支出对雾霾污染具有空间互斥作用,财政支出结构和规模对雾霾污染的直接效应为正,而间接效应为负,总体效应呈现负向影响。但总体来看,学界在财政支出对环境污染影响的研究中,将空间因素考虑在内的研究还相对较少。

  (四)文献述评

  综上所述,学界针对地方政府财政支出与环境污染的关系已进行了一定的研究,但相关研究还存在以下三个方面问题:其一,在环境污染的变量选取中,相关研究仅针对单一污染物进行了分析,这直接导致了财政支出对环境污染影响的相关结论差异较大;其二,部分研究采用了计算环境污染综合指数的方法来表征环境污染现状,然而不同类型的污染物具有不同的性质,由于其分布和排放影响范围可能存在较大差异,因而构建指数来进行研究会掩盖不同污染物与财政支出关系的差异性;其三,在模型选取方面,以往文献多是使用普通面板模型来进行研究,忽略了环境污染物的空间相关性,这在一定程度上也可能会导致有偏的甚至是错误的参数检验结果。因而,本文分别针对工业固体废物污染、工业废水污染和工业二氧化硫污染等三种不同类型污染物,利用空间计量模型研究财政支出规模和财政支出结构对三类污染物的影响。

  三、地方财政支出变化对环境污染影响的作用机制

  为具体探究地方财政支出对环境污染的作用机制,本文参照拉蒙(López)[9]的研究构建了三部门模型,以分析地方财政支出中各部分支出变化对环境污染的影响。该模型假设一个国家内部存在若干个地区,每一个地区都会形成独立封闭的经济体。

  (一)生产部门

  封闭经济体存在三个部门,分别是污染部门、清洁部门和知识部门,其中污染部门在生产过程中产生污染物,而清洁和知识部门则不产生污染物。污染部门指代包括制造、冶炼、电力等工业部门,是资本密集型行业;清洁部门代表服务业等;知识部门代表教育、科研等公共事业部门。此二者均属于人力密集型行业。同时,地方政府财政支出中生产性财政支出主要流向污染部门。因为污染部门是资本密集型行业,而非生产性财政支出仅作用于作为中间产品的知识部门,清洁部门中没有地方政府支出直接流入。

  四、环境污染的探索性空间数据分析

  改革开放40年以来,中国工业化进程持续加速,工业企业是环境污染的主要来源。因而,本文的研究对象为工业污染排放数据。在环境污染指标的选取上,本文参照朱平辉的研究,从土壤、水体和大气三个维度,考虑污染量级和指标典型性,并分别以人均工业固体废物产生量、人均工业废水排放量和人均工业二氧化硫排放量为衡量指标,研究工业固体废物污染(以下简称“固废污染”)、工业废水污染(简称“废水污染”)、工业二氧化硫污染(简称“废气污染”)。由于环境统计方法体系调整,《中国环境统计年鉴》自2016年起不公布地区环境污染物数据,因而本文的研究截止时间为2015年。

  五、地方财政支出变化对环境污染影响的实证分析

  探索性空间分析结果表明,固废污染和废水污染具有较为显著的空间相关性。因而,本文采用空间计量回归模型研究地方财政支出变化对环境污染的影响,由于部分时间段内的空间相关性并不显著,废气污染采用普通面板模型进行回归分析。

  六、研究结论与建议

  (一)研究结论

  本文基于2007—2015年中国30个省市的面板数据,对具有空间相关性的固废污染、废水污染采用了空间计量回归,对空间相关性不显著的废气污染采用普通面板回归,实证分析了地方财政支出结构和规模变化对于不同类型环境污染的影响,得出了以下主要研究结论:

  1.环境污染存在空间集聚性和空间溢出效应环境污染分布在区域上存在明显集聚特征。固废污染和废水污染均具有较强的空间正相关性,固废污染具有正向的空间溢出效应,这是因为污染产业存在集聚效应,高固废污染地区聚集在一起,体现“局部俱乐部”效应;废水污染相反,具有负向的空间溢出效应,这是因为废水污染具有单向外溢属性,污染物可通过河流等流向下游地区,增加下游区域的环境压力,从而倒逼下游地区减少废水污染排放。

  2.地方财政支出结构对环境污染有抑制作用地方财政支出结构对废水污染和废气污染有显著的抑制作用,但对固废污染无显著影响。非生产性财政支出比重上升,意味着地方政府提供公共产品的能力增强。而地方财政支出结构影响仅针对废水污染和废气污染显著,表明地方政府考虑到废水污染和废气污染存在外溢属性,对居民生产生活的危害更大、波及范围更广,因此提供的公共产品主要流向这两种污染物排放部门。

  3.地方财政支出规模扩张会加剧环境污染地方财政支出规模扩张会加剧固废污染,但对废水污染和废气污染无显著影响。这表明地方政府在促进地方经济增长时,倾向工业固体废物污染为代价,通过追加投资、降低管制标准等增加GDP,同时加剧环境污染。

  4.地方财政支出变化对环境污染具有正向的空间溢出效应地方财政支出对环境污染的溢出效应具体表现为:优化财政支出结构对相邻地区的废水污染具有正向的空间溢出效应;财政支出规模扩张对相邻地区的固废污染具有正向的空间溢出效应,提升本省财政支出规模会导致相邻地区固废污染排放增加。这表明,本省财政支出变化会使相邻地区环境质量恶化,地方政府在发展过程中会牺牲周围地区环境质量。

  (二)政策建议

  1.追求“又好又快”发展,将环境污染防治与地方政府考核相挂钩

  随着生态环境压力增大,经济形势进入转型期,地方政府职能重点应适时改变。地方政府以高质量发展为职能导向,注重经济发展质量而非速度。为了确保“高质量发展”方针的执行,十分必要的一点是将环境污染防治与地方政府考核相挂钩。2015年,环保部首次将大气污染防治专项检查的结果与地方政府政绩考核挂钩,但涉及省份仅为京津冀和周边地区,同时环境污染指标仅大气污染,参考结果也限于一次专项检查。

  因此,将环境污染防治加入地方政府和官员政绩考评体系的道路任重道远。首先,考评环境污染不仅局限于大气污染,还应包括土壤污染和水体污染的多项指标,其次,应定期考核区域环境质量和污染排放情况,并予以公示,以加强考核的示范效应和社会公众的监督,最后,考核方式需对全国31个省份、直辖市和自治区全面推行,兼顾污染的存量和变动情况。

  2.强化公共产品提供职能,提升非生产性财政支出比重目前,在我国各级地方政府财政支出中,非生产性财政支出占比不到50%。地方政府生产性支出会挤出私人投资,导致生产低效率,同时对于经济增长的作用只存在于短期,对于长期经济发展并没有明显作用。因此,应当提升非生产性财政支出比重。

  3.加快工业化转型升级,推动产业结构优化工业化转型升级,体现着经济增长方式转变和产业结构优化,同时能够显著降低工业废水污染,因此是优先选择。一方面,重点扶持区域主导产业,持续推动第一产业向第二、三产业的结构变迁,提升工业化水平;另一方面,在产业结构内部,通过财政补贴、税收优惠,提高高技术附加值、高产出、低排放产业的比重,同时加强环境管制,严格控制企业污染物排放水平。

  4.加强区域污染合作治理,建立废水污染的上下游补偿机制我国通过对污染企业群统一实施低排放改造、清洁技术改进和污染物处理工程,能够以较低成本一次性实现污染治理,避免污染产业针对地区间环境保护标准和环境规制力度差异,在区域间恶性转移。废水污染物通过河流形成跨境污染。污染成本会转嫁至下游,针对上下游污染成本的不对等,上游地区应给予下游生态补偿。其次,废水污染具有负向的空间溢出效应,上游降低污染会引致下游污染增加,因此需要上下游协同,合作治理废水污染。

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