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住房保障与城镇困难家庭的住房负担

发布时间:2020-01-13 16:42所属平台:学报论文发表浏览:

[摘要]以城镇户籍困难家庭为研究对象,探讨城镇住房保障制度对于困难家庭住房负担的影响。研究发现,目前城镇住房支付困难问题主要集中于城镇困难家庭中的最低收入家庭,他们的住房负担已经超过30%的国际标准。城镇不同的住房保障工具效果具有显著差异。住房

  [摘要]以城镇户籍困难家庭为研究对象,探讨城镇住房保障制度对于困难家庭住房负担的影响。研究发现,目前城镇住房支付困难问题主要集中于城镇困难家庭中的最低收入家庭,他们的住房负担已经超过30%的国际标准。城镇不同的住房保障工具效果具有显著差异。“住房补贴”制度主要惠及了城镇困难家庭中的中等收入家庭和“低保边缘”家庭;而廉租、公租房项目主要惠及了困难家庭中的中偏高收入家庭,对最低收入家庭政策效果并不显著。城镇住房制度保障体系越来越体现出“生产型社会政策”的特征。

  [关键词]低保家庭;低保边缘家庭;公租房;廉租房

保障性住房

  一、引言

  近年来,随着城市化进程的加快,城市住房价格不断上涨,租房价格也在同步上涨,住房压力成为城镇社会生活最突出的矛盾之一。中国社会科学院发布的“中国住房发展报告(2017—2018)”指出,尽管政府采取了一系列住房保障措施,城市中低收入阶层仍然面临着严峻的住房压力[1]12-45。

  罗楚亮[2]95-103以2000年和2005年全国人口调查数据为基础讨论了城镇住房贫困的总体状况,城镇中受教育程度较低以及从事生产操作性职业的人群中的住房贫困发生率则相对较高,而受过良好教育以及管理层、专业技术人员中,住房贫困发生率则要低得多。

  郭士征、张腾[3]47-51在上海市的调查显示,城镇住房困难群体主要包含了短期购买力不足的职场新人(就业不久的大学毕业生等)、青年教师、青年医务工作者、年轻公务员和引进人才。综合来看,市场化、城市化速度的加快虽然释放了总体住房需求,一定程度上提高了城市的住房质量,但是中低收入阶层的收入增长远不及城市住房价格的上涨幅度,中低收入阶层的住房支付问题变得更严峻了。住房承受能力(HousingAffordability)是衡量城市住房贫困的重要指标。

  20世纪80年代以后,发达国家对城市“住房支付能力”研究特别重视,住房支付能力指标频频出现于政府的政策制定中[4]871-887。美国1937年国民住房法案(NationalHousingAct)以及1983年住房与城市和农村恢复法案(TheHousingandUrban-RuralRecoveryAct)对中低收入者设定了30%的住房支付困难标准,一直沿用至今。

  其后,一些学者对住房负担进行了弹性处理,比如Schwartz等将30%至49.9%作为轻度住房支付困难指标,将50%以上作为严重住房支付困难指标;澳大利亚将50%作为中低收入家庭住房支付困难指标[5][6]62-70。近些年来,国内也有许多学者探讨了住房支付能力衡量指标,提出了收入比率指标、居住贫困指标、住房质量指标、住房可支付性不匹配指标等[7]29-33[8]79-84[9]125-130。具体到微观层面,哪些因素影响了城市家庭的住房负担?一些学者从收入不平等与住房支付能力的视角切入,探讨城镇阶层变化对住房负担的影响。张川川[10]99-115研究发现城市内部收入不平等的上升会显著加重低收入家庭的住房成本负担,显著降低其人均住房面积和居住质量。

  崔光灿[11]1-10从上海的廉租住房家庭看,收入与住房保障享受时间呈倒“U”型的关系,中间收入的家庭享受住房保障的时间更长。廖俊平等[12]109-126研究结果表明住房福利以及预期未来收入能显著提高住房承受能力。还有一些学者集中探讨了城市住房保障制度对于中低收入阶层住房可及性的影响。在经济适用房保障上,由于管理不善、监管不严等问题产生了腐败寻租,个别地方高收入群体也可购买经适房,导致经适房的自用率低,公共财政成为部分富有阶级的私人财产,严重影响了经适房政策的政策效果[13]68-73。

  部分地方的经适房是只针对特殊职业群体的“福利房”,机关事业单位以及大型企业集资建房的分配往往不是根据家庭收入和住房条件,而是根据岗位、职称、工龄等职工“身份状况”进行销售[14]86-92。邱桂杰、衣洪岩[15]92-99以吉林省廉租住房保障个案为对象,探讨廉租住房政策中实物配租和租赁货币补贴两种方式的适用性。

  研究表明,两种方式都会提高低收入家庭的效用水平,实物配租方式的优势在于能够直接改善低收入家庭居住条件,但当居住条件并非家庭最亟须满足的需求时,实物配租方式对低收入家庭住房负担的缓解作用并不显著。当前中国城市住房保障政策正在不断完善,城市住房保障体系从90年代以经济适用房为主,逐步过度到了以廉租房、公租房为主,一些大城市还在探索限价房、共有产权房等针对中等收入阶层的阶梯住房保障方案。

  那么城市中低收入群体的住房困难到底呈出什么样的特征?现有的住房保障措施是否缓解了城市低收入阶层的住房负担?现有研究大都从理论方法上探讨城市住房承受能力的衡量标准,实证研究并不多,主要原因是城市中低收入阶层的微观数据很难获得。本文数据来源于民政部“2017年托底性民生保障政策支持系统建设城乡困难家庭抽样入户调查项目”,抽样总体即为城市中低收入人口,由于问卷中设计了关于中低收入人口的住房困难指标,为我们研究城市中低收入人口的住房负担提供了一套理想的数据。

  在“2017年托底性民生保障政策支持系统建设城市困难家庭抽样入户调查”抽样调查数据中,民政部对城市本地户籍中低收入人口和流动人口进行了分别的抽样设计方案,其中城镇本地户籍中低收入人口抽样主要包含两类人群,一类是低保对象家庭,另一类是低保边缘家庭。

  基于此,本文将研究对象聚焦在城市户籍中的困难家庭,不涉及城市流动人口。同时在具体分析中,将结合对比分析的视角,探讨两类人群面临的不同情况。文章剩余结构安排如下:第二部分,分析城镇困难家庭住房的整体特征,特别关注低保家庭和低保边缘家庭面临的不同问题;第三部分,对城镇困难家庭的住房负担进行分位回归分析,主要探讨住房保障工具在不同分位点上对困难家庭住房负担的影响;第四部分,总结和反思现有城市住房保障的核心问题以及未来改革思路。

  二、城市困难家庭住房基本特征

  (一)城市困难家庭居住结构

  目前城镇困难家庭主要以自建房、拆迁安置房、自购商品房和公/廉租房四种居住形式为主,四种居住类型分别占总样本的29.32%、17.14%、9.65%、9.63%。在政策统计口径上,城市困难家庭分为两类:低保家庭和低保边缘家庭。我们对低保家庭和低保边缘家庭进行了分类统计。

  在自有产权居住形式上,低保家庭低于低保边缘家庭。低保家庭自有产权比例为58.37%,而低保边缘家庭自有产权比例为71.67%,前者比后者低了13%。而在非产权居住形式上,低保家庭高于低保边缘家庭。特别是在公租、廉租住房居住形式上,低保家庭居住比例为10.95%,而低保边缘家庭为7.97%,低保家庭显著高于低保边缘家庭。从总体结构看,城市困难家庭总体自有产权比例达到67.99%,已经比房改初期取得了巨大的进步。

  另一方面,困难家庭租赁比例(32%)还是高于城镇居民平均水平,这个趋势与发达国家的住房结构特征也基本一致。以德国为例,2014年德国住房结构中租赁住房比例占55%,而在租赁群体分布上,中低收入家庭是住房租赁的主体。德国住房保障政策较为完备,保障了租赁居住家庭的住房负担长期稳定在一个均衡水平上。具体到我国的住房问题,剧烈波动的住房价格无论对于自有产权家庭还是租赁居住家庭都带来了巨大的风险,那么现有的住房保障制度是否能平滑城市困难家庭的住房负担,这是下文关注的核心问题。

  三、城镇困难家庭住房负担分位回归分析

  90年代初,学者关于城市住房困难的讨论主要集中在住房居住硬件条件改善上(比如住房居住面积、洗手间设置等)(况伟大,2010;罗楚亮等,2013)。而从前文的分析结果看出,城镇困难家庭住房居住面积问题已经得到极大缓解,城镇困难家庭住房问题已经转移到住房负担问题上。本部分将通过定量回归分析方法集中讨论城镇中低收入家庭住房负担及其影响因素,特别是现有的住房保障制度对于城镇困难家庭住房负担的影响。

  四、总结

  本研究利用“2017年托底性民生保障政策支持系统建设城乡困难家庭抽样入户调查”数据,探讨了住房保障政策对城镇家庭住房负担的影响,研究发现:城市住房保障政策确实在一定程度上缓解了城镇中低收入家庭的住房负担,不同的住房保障工具效果具有显著差异。

  作为传统住房福利体系延续下来的“住房补贴”制度,主要惠及了城镇中等收入家庭,本研究中住房补贴的效果主要体现在“低保边缘”家庭上,具有住房补贴的家庭,其住房负担比没有住房补贴的家庭住房负担有所缓解;经济适用房制度2000年以后逐步退出住房保障体系,但其政策影响依然有所延续,其政策影响主要体现在非低保家庭上,对于中低收入家庭住房负担也具有显著的缓解效应;城市廉租、公租房制度主要以租赁保障为主,从政策效果看,对样本总体中的中偏高收入家庭影响较为显著,而最低收入家庭和中偏低家庭政策效果并不显著。

  本研究一个比较有意思的发现在于,城市廉租、公租房项目主要惠及的对象并非最低收入家庭,而是中等偏低收入的家庭。这说明,城市中可享受廉租(公租)房的家庭也需要一定的支付能力,城镇最低收入家庭如果没有稳定的收入来源,在支付廉租(公租)房上也是具有一定压力。有研究指出现有公租房既不能满足支付不起租金的下夹心层,又不能满足支付能力不足以购买商品房的上夹心层[16]165-170。

  本文以城镇困难家庭为研究对象,研究发现城市住房支付困难问题主要集中于城市困难家庭中的最低收入家庭,他们的住房负担已经超过30%的国际标准,而现有的住房保障制度主要使城市困难家庭中的中等收入家庭获益更多,最低收入家庭仍然面临着一定的住房支付困难。我国的住房保障制度一直在转轨之中,在产权房保障上,从经济适用房—限价房—共有产权房,政府一直在探索适合中等收入阶层的住房保障方案。

  在非产权保障上,廉租房与公租房准入标准和保障对象有所差异,导致社会资源分配不公,部分地区也在探索廉租、公租并轨的方案。但总体来看,我国的住房制度保障体系体现出了一种“生产型社会政策”的特征,特别是现有的公租房体系越来越倾向于对“具有人力资本价值的劳动力”的给予住房支持,一定程度上忽视了对最低收入家庭的保障。未来还需要进一步细化分类住房保障制度,逐渐实现城市中的住房公平。

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