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基于宅基地市场化视角下的乡村振兴路径研究

发布时间:2020-04-22 16:21所属平台:学报论文发表浏览:

摘要:本文基于宅基地市场化视角探讨了乡村振兴路径。乡村振兴,产业兴旺是基础,乡村产业发展必须发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换,激活乡村振兴内生活力。其中,乡村土地尤其

  摘要:本文基于宅基地市场化视角探讨了乡村振兴路径。乡村振兴,产业兴旺是基础,乡村产业发展必须发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换,激活乡村振兴内生活力。其中,乡村土地尤其是宅基地是其它生产要素的立足点。粮食是必需品,生态环境是奢侈品,在保证必需品供应的基础上,做好奢侈品供给的文章,才是乡村产业兴旺的应有思路。本文建议以宅基地市场化为突破口,吸引工商资本下乡,撬动乡村振兴。

  关键词:产业兴旺;要素流动;宅基地

南京审计大学学报

  “三农”问题一直是我国经济社会发展的短板,是新时代我国社会主要矛盾的主要方面。中共中央、国务院为此印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(以下简称《规划》),要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实,以期彻底解决“三农”问题。乡村振兴,产业兴旺是基础。没有产业兴旺,乡村振兴将是无本之木。乡村的产业兴旺离不开资本和人才两大要素尤其是资本的投入。没有资本投入,产业兴旺将是无源之水。乡村土地是乡村产业平台和资本的立足点,只有将土地、资本、人才三要素有效结合,搭建商业平台,构建融合机制,才能将乡村振兴落到实处。因此,本文建议以宅基地市场化为突破口,吸引工商资本下乡,撬动乡村振兴。

  一、乡村振兴之困

  如何实施乡村振兴战略?习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团的审议时,明确了乡村振兴健康有序进行的路径,那就是规划先行、精准施策、分类推进。现在各地都在根据国家的《规划》制定本地的规划。分类推进中,产业兴旺是基础。《规划》强调:要推动乡村产业振兴,一要以发展现代农业为核心;二要推动农村一二三产业融合发展,构建乡村产业体系;三要把产业发展落到促进农民增收上来,当前的主要任务是打好脱贫攻坚战,推动乡村生活富裕。那么如何在振兴乡村产业中精准施策呢?

  2019年3月8日,习近平在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时指出,乡村振兴要推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换,激活乡村振兴内生活力。从中不难发现,如果不能实现乡村人才、土地和资本在城乡间双向流动和平等交换,就不能激发乡村振兴的内在活力,乡村产业就不可能兴旺。那么究竟应该如何做呢?

  第一,通过城乡人才流动机制改革创新促进乡村振兴。有学者指出,乡村振兴需要构建一个城乡自由流动的体制,既要有乡村劳动力和土地资源向城市流动的通道,也要有城市人口和资本向乡村流动的通道[1]。有的学者则从增强城乡要素互动、加快城乡投资一体化、拆除制约“四化”融合互动的藩篱等方面提出了城乡融合协调发展的思路[2]。有学者认为,实现乡村振兴必须在促进乡村人口和农业人口比例继续下降的同时,注重优化乡村人口结构和农业劳动力结构,提高乡村人力资源质量[3]。也有学者指出,城乡融合问题涉及到资源配置、要素流动、产业与规划布局、农业基本经营制度、公共服务、生态保护等多方面问题,非改革不可[4]。

  第二,通过土地制度改革创新促进乡村振兴。土地制度是农村基本经济制度的核心,实施乡村振兴战略要以处理好农民与土地的关系为主线,深化农村土地制度改革[4]。有学者提出了乡村土地股份合作制的想法[5]。也有学者认为农村应通过“三变”改革,即以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的方式,盘活农村“三资”(资源、资产、资金),激活农民“三权”(土地承包经营权、住房财产权、集体收益分配权)[6]。

  第三,通过资金筹集制度改革创新促进乡村振兴。能否让社会资金与社会人才向乡村流动是乡村能否振兴的关键点[7]。可见学界给乡村振兴开出的无非是人、地、钱三要素在城乡间平等双向流动的宏阔性药方,并没有突破性原创建议。现实的情况是:一方面,由于城乡“二元结构”固化和比较利益的落差,只有农村资源向城市的单向流动。土地边际报酬递减规律告诉我们,在一定的科学技术水平和生产条件下,单位面积土地上资本和劳动力的投入增加所带来的新增效益只会越来越少。这才是城乡“二元结构”产生的根源,任何国家概莫能外。通俗地说,仅仅通过种地发财的道路是条“断头路”。

  另一方面,城市资源向乡村流动的政策障碍无法突破,比如国家的宅基地政策和户籍制度。这就是乡村振兴之困。习近平在主持中共中央政治局第八次集体学习时指出:应当认识到,到2020年全面建成小康社会,最突出的短板在“三农”;到2035年基本实现现代化,大头重头在“三农”;到2050年全面建成社会主义现代化强国,基础在“三农”。解决问题的唯一办法就是创新。在乡村振兴“人、地、钱”三要素中,如何吸引人才和资本进入乡村土地呢?这首先就要看乡村土地有何吸引力。

  现在乡村对城市人最大的吸引力就是环境,新鲜的空气、慢节奏的生活,还有祥和的人文环境。如何将这些东西打包变成商品,就是当下乡村振兴需要解决的核心问题。如何撬动工商资本下乡呢?说到资本,逐利性是它的本性,只要嗅到了利润的味道,它是无孔不入的。那么如何在当下乡村的范围内和条件下,制造出能诱使资本进入的商品呢?我们首先想到的就是农产品,但一个严酷的事实是,中国农民的种地方式是不赚钱的,精耕细作,成本太高。

  农产品只有一靠规模化,以产量高降低固定成本、以机械化降低变动成本获利,二靠特色和绿色产品量少价高获利,三靠自然和人文条件发展旅游业、康养业和服务业这些副产品获利。此外别无他路。第一种方式,不仅要有规模化经营的自然条件,而且要以提高粮食补贴为前提,可以交给大的工商资本和农民的粮食生产合作社来完成。第二种和第三种方式,只有交给零散的社会小资本来完成。所以要解决问题,只能在乡村土地上做文章。乡村土地最主要是两大块,一是耕地,二是宅基地。对耕地的流转,国家虽然不鼓励工商大资本进入,但也没有明确阻止,但对宅基地则明确规定不允许自由流转。所以“三要素”的焦点实质上是“地”的问题,做好了“地”尤其是宅基地的文章,就是抓住了问题的要害。宅基地才是撬动城市资源向乡村流动的支点。

  二、宅基地之惑宅基地是什么?

  根据安徽省2010年颁布实施的《安徽省农村宅基地管理办法(草案)》第二条规定:本办法所称农村宅基地(以下简称宅基地),是指农村村民依法取得集体土地使用权用于建设住宅及其附属设施的土地。从中可以解读出:首先,归集体所有。集体是谁?过去我们实行的是“三级所有(人民公社、生产大队、生产队),队为基础”,实际上是以生产队为主。现在按照我国《物权法》以及《土地管理法》的规定:农村宅基地的所有权属于农村集体经济组织。

  现在的实际情况,大多数乡村已经不存在集体经济组织,那么究竟是谁在行使所有权呢?现在虽然公社、大队和生产队不存在了,但乡镇、村民委员会和村民组是存在的,因此“三级所有,组为基础”的基本事实仍然存在。问题是村民小组属于民间组织,但没有章程,大权基本掌握在“乡绅”手中。村民委员会是村民自治的社会组织,村民小组是村民委员会的派出机构,不是一级组织更不是一级法人,既非经济组织也非行政组织。

  人民公社解体以后,很多地方的村民小组暂代行使农村集体经济组织(即原生产队)职能。“乡绅”受谁支配呢?一是村民委员会,二是国家政策。所以究竟这个“集体”是谁是不够清晰的,至少在处置宅基地的过程中是无章可循的。其次,由农民自建房屋居住。按照国家现行政策,集体将所属居住用地根据农民需要,分配给农民自建居住房屋,使农民享有宅基地永久资格权。

  这里面又有几个问题:一是资格主体是本村民组的农民。这与职业(有职业节点)和原住民(有时间节点)密切相关,那么问题来了,职业变动了怎么办?人口变动了又怎么办?理论上宅基地供应只会增加不会减少,因为宅基地上有建筑,这个建筑可以在本村民组内部买卖,从而实现内部调节,但现在的农民即使改变了职业,也改变了居住地,一般不会卖自己的祖产,这其中有情怀的因素,更有利益的因素。如果在城镇化的大潮中确有没有它处住宅的青年需要宅基地,怎么办?

  只能增加供应。村民组如果没有增加的条件,矛盾就此产生;二是自建。在哪里建?建什么样的?规模多大?过去农民经济困难,这些都受到经济条件的限制,现在经济状况好了,还会由农民自己决定吗?这就涉及到规划和制度问题。其实,各地方政府也对宅基地制度改革做过一些试点,但总体来说是有问题的。一个金寨县少部分的农民退出宅基地,就花了省政府50个亿,宅基地制度改革不具有可推广性。湖北宜城宅基地改革试点的主要内容是探索宅基地有偿使用制度,但最终停留在制度文本上,实践效果欠佳。“交钱的目的是为了拿证”。集体收取有偿使用费也难以倒逼宅基地退出,但这一退出的性质是协议性的,指的是约定未来退出。

  未来退出,补偿款从哪里来?江西余江是通过政府动员农村内部成立“宅改理事会”,结合村两委动员农户退出闲置住房。地方借助自上而下的农村宅基地制度改革强化了以“一户一宅”、“无偿使用”、“符合规划”为主要内容的农村土地管理秩序。由于其低成本及动员群众的特征,具有可复制和可推广的特征[8]。但余江试点只适用于旧改不适宜撤并,不能从根本上解决以宅基地吸引工商资本下乡和人才回流这个乡村振兴的根本问题。因此,本文认为宅基地改革模式的创新,一定要在国家政策许可的范围内,让市场这只“看不见的手”,把人才和资本两大乡村振兴要素融入乡村的土地。

  三、宅基地市场化的必要性

  根据《安徽省土地利用总体规划2006—2020年》,2005年全省农业人口5147.63万,人均居民点用地199.44平方米,合计1539.96万亩。安徽省统计局公布数据:2018年末,全省常住人口6323.6万人,居住在城镇的人口为3458.4万人,占总人口的54.69%;居住在乡村的人口为2865.2万人,占总人口的45.31%。同2017年相比,城镇人口占总人口的比重上升1.2个百分点。假定2005年至2018年农村居民点用地面积没有变动,则现在实际居住占地面积仅为857.15万亩,闲置的农村居民点用地为682.81万亩。

  按照目前的人口城镇化进度,每年至少有65万人口走进城镇,意味着每年还将产生19.45万亩农村居民点闲置用地。如果将这一块资源盘活入市,按每亩10万元计算,现有闲置居民点用地价值6828亿元,每年还能增加近194.5亿元。这些是已经进城的农民实实在在的收益,对进一步提振消费将产生实实在在的影响。根据笔者调查,在山水资源较为丰富的农村,现在已经有社会资本获当地政府默许,经村民委员会从农民手中收购宅基地和农宅,平均每亩约15万元。

  他们通过改、扩、新建房屋,办旅游、兴民宿、搞康养,每亩投入至少有50万元。按此推算,安徽省现有闲置农村居民点用地盘活后,将直接带来约3.5万亿的投资。如果进一步打通交易通道,对地方财政和GDP的影响则更大。但这种“默许”若成为常态,隐患很大。首先是政策风险对资本的阻碍。按照现行国家政策,明令禁止村民以外的宅基地交易,意味着这种“私相授受”不受法律保护。卖主可以随时反悔,合同无效,如何收场?其次是缺乏科学规划。

  《规划》明确指出,乡村振兴,规划先行。“通盘考虑城镇和乡村发展,统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局,形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用,科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治,推动村庄规划管理全覆盖”。如果这些“私建”不符合总体规划,怎么办?即便如此,资本仍然有冲动,农户仍然有意愿,地方政府仍然能容忍,何也?共赢。资本预见了需求,农民获得了实惠,地方得到了发展。既然如此,我们为什么不能“明媒正娶”呢?主因在于国家的政策障碍。

  四、宅基地市场化的可能性

  国家为什么要实施乡村振兴战略?本文的理解主要有三:一是粮食安全。我国粮食安全关键靠两点:藏粮于地和藏粮于技。藏粮于地,就是保证基本农田不减少,土地品质不降低,所以要划好基本农田和粮田红线。藏粮于技,就是以技术进步提高粮食单产和品质,所以要建立健全科技投入机制,建立健全农业社会化服务体系。二是生态安全。习近平指出,生态兴则文明兴,生态衰则文明衰,是人类文明史所揭示的朴素真理,新时代社会主义现代化建设理应弘扬光大尊重自然、热爱自然的优秀生态文化传统。

  广大乡村是我国生态系统的供给侧,直接关系到国家的生态安全,因此要划定生态保护红线。三是社会安全。乡村是我国的社会稳定器,一旦出现大的变故,人口可以疏散到乡村,所以提前布局和谋划是必须的。中央为什么规定不允许城市资本下乡购买农民宅基地?本文认为主要是从社会安全的角度来考量的,原因有三:一是避免农民居无定所;二是避免资本侵蚀农民利益;三是为农民工返乡留有余地。对于第一种情况,一户一宅的政策已经有制度保障,没有他处住宅的不允许其宅基地入市;对于第二种情况,如何保障农民利益要有制度设置,私自交易恰恰不能避免农民利益受损;第三种情况,由于土地所有权没有发生变化,如果出现大规模农民返乡,可以在所在乡镇建公租房的形式来解决。

  总之不能因噎废食,要建立农民利益保障机制,打通中央限制与商业资本下乡的政策措施通道。现在唯一要解决的就是避免资本对农民利益的侵害问题。农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是农村土地制度改革的重大举措,具有现实的实践基础和迫切的改革诉求,亟待理论支撑、法律保障和实践检验。宅基地市场化,在所有权不变的前提下,如果只有使用权转移、资格权不变的办法,要么由资格权享有人投资建房租给使用人,要么拿资格权入股。

  这两种情况有但肯定不是主流,也不是本文所讨论的主题。本文所说的宅基地市场化,是参考已被实践证明行之有效的国有土地使用权转让的办法,通过土地信托盘活闲置宅基地资格权和使用权,然后挂牌出让使用权,资格权信托于当地政府成立的土地信托公司,在农民工返乡时再赎回资格权。如此,农民的切身利益就能够得到充分保障,中央担心的问题也可迎刃而解。

  五、宅基地市场化——信托+捆绑流转

  宅基地市场化的创新,实质是形成新的商业逻辑以推动乡村产业兴旺,其商业模式应具有价值性、动态性和系统性。本模式由政府制定游戏规则,参与的利益相关方是信托公司、投资方和农户,流转客体是承包地经营权和宅基地的使用权。农户的抵押客体是耕地的承包权和宅基地的资格权。首先,在县域层面做好国土空间合理规划。按照《规划》要求,坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一,打造集约高效生产空间,营造宜居适度生活空间,保护山清水秀生态空间,延续人和自然有机融合的乡村空间关系。依据空间规划,制定公共设施布局规划。对集聚提升类村庄、城乡融合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄一定要有明确的划定,最好有详规。其次,在乡镇层面开展乡村土地信托业务。

  乡村土地主要包括生产用地和生活用地两大块,生产用地权分为所有权、承包权和经营权,生活用地分为所有权、资格权和使用权。所有权都是集体的,信托资产只是除所有权之外生产用地的承包权、经营权和地面附着物,生活用地的资格权、使用权和地面附着物。由于承包权和资格权是农民永享的,因此真正信托流转的只是生产用地的经营权及地面附着物和生活用地使用权及地面附着物。承包权和资格权通过契约的形式一直寄托于信托公司,不得流转,在农民需要时可以随时赎回。由信托公司为中介进行土地流转:第一,可以有效避免农民个体因在资本面前的弱势地位而交易不公;第二,可以有效遏制工商资本的唯利是图行为;第三,通过这种方式还有利于政府依法行政,充分发挥市场在乡村振兴中的决定性作用;第四,承包权和资格权的契约化,既可获得收益,也可随时赎回,有利于民心稳定,有利于城乡居民的交互融汇,快速改变乡民的文化结构。

  最后,宅基地使用权与生产用地承包权捆绑挂牌出让。一方面,在理论层面上,宅基地使用权与生产用地承包权是相伴而生的,如果单纯获得宅基地使用权,则有建别墅、会所的嫌疑,那么两者捆绑则彻底消解了这种嫌疑,是责权利紧密结合的一种方式;另一方面,在实际层面上,土地规模化经营中经营人套取国家政策红利后跑路,不支付承包权人租金的现象屡屡发生,给地方政府造成很大的后遗症,又很难通过契约和政策层面加以控制。采用“使用权+经营权”的方式捆绑流转,因投资人有不动产就不会跑路,无论是直接经营还是二次流转都不会有问题。在具体实施中如何捆绑,还要根据当地的实际情况而定。上述建议主要停留在理论思路层面上,为保证其可行性,还应该先试点后推广,一看市场反应,二靠实践完善。如此才能上升到政策层面指导各地实施,并以此为突破口全面撬动乡村振兴,真正使我国的农业、农村、农民的“三农”问题转变为乡业、乡村、乡民的“三乡”问题。

  参考文献

  [1]姜德波、彭程:城市化进程中的乡村衰落现象:成因及治理——“乡村振兴战略”实施视角分析[J].南京审计大学学报,2018(1).

  [2]钟钰:实施乡村振兴战略的科学内涵与实践路径[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2018(5).

  [3]叶兴庆:新时代中国乡村振兴战略论纲[J].改革,2018(1).

  [4]陈婉馨:乡村振兴与城乡融合机制创新研究[J].人民论坛,2018(3).

  [5]邹力行:乡村振兴战略研究[J].科学决策,2017(12).

  [6]崔宝玉:以三变改革推动乡村振兴[N].安徽日报,2018-03-27.

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《基于宅基地市场化视角下的乡村振兴路径研究》

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