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海洋法视角下台湾海峡与澎湖水道的通行制度

发布时间:2021-06-11 17:00所属平台:学报论文发表咨询网浏览:

摘要:台湾海峡的宽度以及我国公布的基线,决定了台湾海峡水域存在专属经济区但无公海,而专属经济区的上空属于公共空间。依据《联合国海洋法公约》的规定,台湾海峡属于国际海峡,但其中间存在专属经济区,故不适用过境通行制,而应按水域的不同性质,适用各

  摘要:台湾海峡的宽度以及我国公布的基线,决定了台湾海峡水域存在专属经济区但无公海,而专属经济区的上空属于公共空间。依据《联合国海洋法公约》的规定,台湾海峡属于国际海峡,但其中间存在专属经济区,故不适用过境通行制,而应按水域的不同性质,适用各自的航行与飞越制度。澎湖水道无论是援引大陆/岛屿型海峡规定,或依直线基线法划为内水,均不能有效维护水道两岸的安全及环境保护,但可借助习惯国际法中“历史性水域”理论,有效管控外国船机的通行。

  关键词:台湾海峡;国际海峡;通行制度;澎湖水道

海洋海峡

  一、引言

  台湾海峡位于福建、广东及台湾之间,属我国东海海区,呈东北—西南走向,南北长约380千米(205海里),东西平均宽约190千米(103海里)。海峡北界西起福建连江县黄岐半岛东角,东至台湾富贵角,距离220千米(118海里)。南界也是海峡最宽处,从台湾西南端猫鼻头至广东南澳岛,宽约380千米(205海里)。海峡最窄处为福建平潭岛至台湾西北部的观音(白沙岬)之间,宽约130千米(70海里)。

  海峡平均水深80米,南北两端深,最深处约1,000米,位于海峡东南角;最浅处位于台湾浅滩,水深约25米。主航道位于大陆与澎湖列岛之间的海域。①台湾海峡是我国沿海南北海上运输的交通要道,也是联通朝鲜半岛、日本、东南亚各国及港澳地区的重要海上航道。据测算,2011年至2017年平均船舶交通流158,529艘次,日均434艘次。②2018年以来,出于政治和军事战略需要,以及为“台独”势力打气撑腰,美国打着“航行自由行动”的幌子,急剧增加军用舰机穿行台湾海峡的频次,①或在海峡内抵近大陆海岸通行,此举已成为美国挑衅并干涉我国内政的工具,引起舆论的强烈反应。此外,为表明美军行动的“合法性”,美国学者别有用心地制造“台湾海峡是公海”的舆论。

  ②对此,我国相关机构表示“强烈不满和坚决反对”,③且“密切关注并全程掌握”其行踪,④但并未针对美国等军用舰机在台湾海峡的行为采取激烈的对抗措施。这当然有政治与外交上的权衡,但更有国际法上的考量。在关涉台湾海峡的事务中把握好斗争艺术,切实维护我国主权、安全及发展利益,深入研究海洋法下台湾海峡的法律地位及通行制度,驳斥美方学者混淆视听的言论,对在政治、军事及国际法层面制定因应对策都具有重要意义。台湾海峡的法律地位与航行制度,两岸曾有多位学者结合《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)及两岸相关法规,进行过专文论述。虽多数学者认为台湾海峡属于《公约》下的“用于国际航行的海峡”(以下简称“国际海峡”),但也存在不同意见。

  ⑤学者们对澎湖水道的航行制度也进行了研究,但结论不一。或者认为其应适用过境通行制,⑥或者无害通行制(包括不得停止的无害通行制),⑦或者否认其是国际海峡并以内水为据否认外国船舶的无害通行。⑧适用过境通行制,对澎湖水道管理影响最大,而适用无害通行制度,特别是涉及外国载运有毒有害危险品乃至原油的船舶,对于水道的环境保护及安全仍有较大影响。而排除无害通行,当然对水道管理最为有利,但按照《公约》,否认外国船舶的通行似乎依据不足。本文尝试依据《公约》并结合台湾海峡,系统研究国际海峡各类通行制度的适用,并尝试引入“历史性水域”理论为加强澎湖水道的航行管控提供路径指引。

  二、台湾海峡及其海域、空间的法律地位

  (一)台湾海峡内海域和空间的法律地位

  海洋法是在国际法层面规范不同海域的法律地位及各国的海洋权益,各国以国内法协调配合对之予以具体确认,享有海洋权利、承担义务并共同维护世界海洋秩序。因此,台湾海峡的法律地位以及我国在其中的权益,也应从海洋法和国内法两方面来确认,即海洋法确认海域性质以及我国在其中的权利义务框架,而国内法在框架内进行自主选择以主张权益,而《公约》即是当前海洋法的重要渊源。

  《公约》全面系统地制定了有关海洋不同领域的法律制度,被公认为可与《联合国宪章》媲美的世界海洋宪章,①是现代海洋法主要原则与规则的集大成者。因此,依据《公约》论证台湾海峡的法律地位及海洋权益,无疑更有权威和说服力。②故本文主要参照《公约》论述相关海洋法律制度。依据《公约》第2、8、33、57、86条,基线朝向陆地一面的水域是沿海国的内水,而基线向海一面不超过12海里的水域是领海,领海之外自基线量起不超过24海里以及不超过200海里的水域,沿海国可分别设立毗连区和专属经济区,③在专属经济区外继续向海方向延伸则是公海。也就是说,正常情况下自沿海国基线算起的200海里外才是公海。

  因此,沿海国只要公布本国的基线,也就确定了本国的内水、领海、毗连区和专属经济区以及公海的边界位置。应当注意的是,领海的拥有不以沿海国宣布为前提,即便不宣布领海宽度和公布基线,沿海国仍然拥有领海,只是领海的内部和外部界限不确定,从而不利执法而已。

  但是,与此不同,毗连区和专属经济区必须由沿海国明确宣布,如以立法方式明确其主张设立该水域以及水域宽度,否则国际社会即可认为沿海国未设立该水域。另外,领海、毗连区及专属经济区的明确或设立,都不以公布基线为前提,即便没有公布基线,若公布了领海、毗连区及专属经济区宽度,则该水域也已经存在,该水域内的权利义务已然产生,只是界限不明而已,但至少应可依正常基线,即低潮线推断其外部界限位置。

  因此,即便我国政府未公布台湾岛基线,但因我国已经公布《领海及毗连区法》以及《专属经济区和大陆架法》,表明了对毗连区和专属经济区的主张,我国基于对台湾岛的主权也拥有了台湾岛周边的专属经济区和毗连区。具体到台湾海峡,我国政府于1996年公布了大陆沿海基线,在台湾海峡西岸以东引岛、东沙岛、牛山岛等为基点划定基线,依据该基线向海峡中心延伸的水域是领海、毗连区及专属经济区等。而若认定台湾海峡为“内水”,则必须是以跨越海峡方式划定我国基线,如此方可将台湾海峡及台湾岛完全涵盖入基线以内,但这显然与我国于1996年公布的沿海峡西岸的基线不符,故台湾海峡不是我国“内水”。

  另外,依据我国《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》,我国领海宽度为12海里,专属经济区为自基线量起延至200海里,而台湾海峡最宽处超过200海里,最窄处也有70多海里,超过我国法定领海的宽度,因此在海峡内除了内水、领海,还存在相当宽度的专属经济区。当然,这是基于海峡西岸而认定的海域,而从海峡东岸的情况又如何呢?

  我国还未公布涉及台湾岛的基线,但无论是基于自然的台湾岛西海岸线(采用正常基线,即低潮线),还是参考台湾当局1999年公布的“基线”,鉴于海峡的宽度超过了海峡两边领海宽度之和,即24海里,海峡中间在领海外都存在专属经济区。应当强调的是,公布基线是国家的主权事务,只能由中央政府公布实施,地方政府无此权力。因此,台湾当局无权以“法律或行政法规”公布“基线”,本文仅是为论述便利“参考”该“基线”。综上,认定整个台湾海峡是我国“内水”或者是我国“领海”,不仅不符合《公约》,也不符合我国法律的规定,我国也从未提出过如此主张。美方学者所谓我国营造海峡是内水的舆论,不过是无中生有,混淆国际视听。

  (二)台湾海峡的法律地位

  既然台湾海峡不全是我国内水或领海,台湾海峡上空又非全为我国领空,那么外国船舶和飞机在台湾海峡内是否可以自由航行和飞越,或者说海峡该适用何种航行和飞越制度?为此,我们需要先了解另一项海洋法制度———“用于国际航行的海峡”(本文简称为国际海峡)。

  《公约》第三部分规定了此类海峡,并对其通行制度以及沿岸国、外国船舶的权利和义务进行了详细规范。台湾海峡的法律性质是否属于其中规定的类型,将决定其应否遵循其通行规定。《公约》中并未直接提及国际海峡的定义,但参考国际法院的案例以及具体条文,可从中确定其内涵。涉及国际海峡最重要的案例当属1949年国际法院“科孚海峡案”。该案裁决认为,国际海峡的“决定性的标准恰恰是其连接公海两部分的地理位置,以及其用于国际航行的实际状况”。①国际法院对国际海峡的认定主要涉及海峡的地理标准及功能标准,即在地理上处于公海两部分之间的水道,并在功能上实际用于国际航行。

  之后,《公约》结合现实发展,对国际海峡的范围进行了明确和补充。依据《公约》第37、45(1)条,认定国际海峡的地理标准除了包括两端连接公海或专属经济区的情况,还包括一端连接公海或专属经济区而另一端连接外国领海的情形。至于海峡的宽窄以及主权或管辖权的归属,不是确认国际海峡的考虑因素。参考前述讨论及约文,台湾海峡的两端连接我国东海、南海的专属经济区,并且常被来往于东南亚、东北亚等各国船只用于国际航行,符合《公约》中国际海峡的特征,应当属于国际海峡。

  三、台湾海峡内应适用的航行和飞越制度

  在明确台湾海峡属于国际海峡之后,接下来的问题是其应适用何种航行和飞越制度,这决定着我国及外国在海峡内拥有何种管制或通行的权利。国际海峡依据其不同的地理状况及海域法律地位,适用自由通行、过境通行或者不得停止的无害通行制。三者相比,适用自由通行时外国船机几乎不受限制,过境通行次之,而在适用第三种通行制度时受限最多,沿岸国则拥有最大管理权利。台湾海峡应据此适用对应的通行制度。

  (一)台湾海峡内专属经济区的自由通行制

  自由通行制度是指各国船舶和飞机,无论是否为军用,均有权不受阻碍地通行。该制度适用于国际海峡中存在专属经济区或公海的情形。依据《公约》第36条规定,若穿过国际海峡有航行和水文特征上同样方便的穿过专属经济区或公海的航道,则在此航道内适用《公约》中专属经济区或公海部分通行的规定。《公约》第58条规定了在沿海国专属经济区内,其他国家船机享有航行和飞越自由,即自由通行。对照台湾海峡,其中部存在相当宽度的专属经济区,且与海峡内其他水域,如领海等相比更为便利,而被作为海峡主航道使用,故在此专属经济区航道内适用自由通行制度。

  就台湾海峡而言,与公海相比,在海峡专属经济区内的航行自由应受到一定限制,即依据《公约》第58、220条,各国“应适当顾及”我国(作为沿海国)在专属经济区内的权利和义务,如安全利益等,并应遵守我国按《公约》以及其他国际法(应与《公约》不违背)制定的在专属经济区内适用的法律规章,特别是关于防止、减少和控制船源污染的法律规章。否则,在有明显证据下,针对特定情形(如大量排放),我国有权在专属经济区内对之实施检查,并可提起司法程序,包括对该船的拘留在内。即便是美军舰机享有豁免权,若造成前述污染,虽然我国执法机构不能对之直接采取措施,但美国仍应对我国承担国际赔偿责任。显然,美方学者所主张的台湾海峡是公海的论调,罔顾了此差异。

  (二)过境通行制及其在台湾海峡的排除适用

  过境通行制是国际海峡主要适用的通行制度,因此我们首先检视其是否适用于台湾海峡。依据《公约》第37、38条,过境通行制是适用于两端连接公海或专属经济区类型国际海峡的一般通行制度。该制度下,所有外国船舶和飞机,包括民用和军用,在国际海峡中享有过境通行的权利,即在遵守一定规则情况下,可以在国际海峡中继续不停和迅速过境目的而实施航行和飞越,海峡所属国(沿岸国)不应予以阻碍。

  (三)不得停止的无害通行制及其在台湾海峡的排除适用

  依据《公约》第45条,不得停止的无害通行制度是指在无害通行制的基础上,针对沿岸国附加的不得以国家安全为由暂时停止外国船舶通行的义务。该通行制度适用于两种地理类型的国际海峡,即大陆/岛屿型海峡以及两端连接公海或专属经济区与外国领海的海峡,而不再适用过境通行制。从表面上看,台湾海峡符合大陆/岛屿型海峡的特征,即海峡是由同属一国(中国)的岛屿(台湾岛)和大陆(中国大陆)形成,且该岛向海一面(台湾岛以东海域)有穿过公海或专属经济区的航道,故应适用不得停止的无害通行制。

  但是,该制度受到《公约》第36条限制,即大陆/岛屿型海峡中存在专属经济区或公海航道且航行同样便利,则排除适用无害通行制度。换言之,只有属于内海峡或领海峡形态的大陆/岛屿型海峡,才能适用不得停止的无害通行制。对照台湾海峡,其中间拥有专属经济区,且与通行海峡内相比,在台湾岛以东海域航行在距离上是否“同样便利”也值得商榷,故海峡内也排除适用不得停止的无害通行制。

  四、澎湖水道的法律性质及通行制度

  在台湾海峡内,澎湖水道有着特殊的地理位置,其海域较窄且与两岸民众生产生活密切关联,又因其具有海峡的特征,其适用何种通行制度直接影响水道两岸的安全及海洋环境,值得探讨。

  (一)澎湖水道的地理位置及其通行制度的意义

  澎湖列岛由64个岛屿组成,是位于台湾海峡中部的群岛,其距离台湾岛西海岸最窄处约24海里,①在列岛与台湾岛之间的水域被称为澎湖水道。目前我国尚未公布台湾岛及澎湖列岛的基线,因此,澎湖水道及其间水域的法律地位还不能明确。而台湾当局于1999年2月公布的“基线”表明,水道被“基线”包围在内而成为内水。水道水深150-160米,②基于其临近台湾岛地利和水深优势,是台湾岛南北通行的要道。澎湖水道适用的通行制度关系到我国对水道的管理权利,更关涉水道环境及国土安全。

  众所周知,航行安全对海洋污染意义重大,因为每次航行事故导致的溢油以及其他有毒有害物质的污染,都导致沿岸民众遭受重大损失。特别是对于澎湖水道,其狭窄水域及两岸密集居民更可能因航行事故蒙受损失。此外,如外国军用舰机在水道通行,鉴于其军事威慑的固有属性,对于两岸居民心理及国防安全会有较大不利影响。因此,在符合国际法和国内法的情况下,对澎湖水道实施最大限度的航行管控,对于我国有重大意义。③

  (二)澎湖水道的法律地位以及可能适用的通行制度澎湖水道适用何种通行制度,与其法律地位密切相关,而讨论其法律地位,即为研究水道是否属于国际海峡。依据前述,国际海峡的认定主要依赖于是否满足地理标准和功能标准。结合水道情形可以发现,澎湖水道两端均连接我国专属经济区(台湾海峡内以及台湾岛南端的专属经济区),符合国际海峡的地理标准,但是否符合功能标准,即现在是否被作为国际航道供外籍船舶航行使用,则需要进一步考察。为此,我们以水道是否符合国际海峡功能标准,即是否属于国际海峡为基础,分别讨论其适用的通行制度。

  五、结语

  从《公约》的规定看,一端是公海或专属经济区,另一端是公海或专属经济区或外国领海,且用于国际航行的海峡,即为国际海峡。台湾海峡满足此条件,所以属于国际海峡。台湾海峡中间不存在公海,但存在专属经济区,故在海峡内不适用过境通行制,应依据海峡内不同水域性质,适用各自的通行制度。在专属经济区内,各国船舶、飞机,包括美军舰机拥有自由通行的权利,但相比于公海,我国仍可基于海洋环境保护等,拥有特定管制航行的权利。澎湖水道较为狭窄且紧邻海岸,对外国船机的通行管理,与水道的环境及两岸民众生产生活、安全密切相关。澎湖水道是否属于国际海峡,将直接影响水道适用的通行制度。

  若将澎湖水道认定为用于国际航行,则该水道属于国际海峡,适用过境通行制或不得停止的无害通行制;反之,则可认定该水道不属于国际海峡。然而,即便认定澎湖水道不是国际海峡,但由于水道内的水域或者是因直线基线法被划为内水,或者基于海岸线自然延伸被划为领海或专属经济区,从而适用自由通行或无害通行。如此,我国仍不能对外国船机进行有效管控。若援引历史性水域理论,则可排除在澎湖水道的自由通行、过境通行以及无害通行(含不得停止的无害通行),外国船机未经我国允许不得通行,并最终达至水道环境保护和维护安全的目的。虽然可在台湾海峡的专属经济区内自由通行,但美军的行为仍有违《公约》精神。

  沿海论文范例:中国沿海地区对全球变化的响应及风险研究

  《公约》第58、88条规定,外国在沿海国专属经济区内依《公约》行使权利及履行义务时,“应适当顾及”该国的权利和义务。而美军在此敏感时期和敏感海域的挑衅行为,显然并未“顾及”我国在台湾海峡的安全权利,更非善意履行其义务。另外,《公约》明确,公海应仅用于和平目的。相比于公海,沿海国在专属经济区内有更大的安全利益,外国在其中的活动更应用于和平目的。《公约》序言表明,公约的目的和意义是“对于维护和平、正义和全世界人民的进步作出重要贡献”。①然而,美军抵近侦察、搜集情报等行为绝非为和平目的,更不利于维护台湾海峡的和平与安全。

  总之,只有深入理解海洋法下台湾海峡及其各种水域的法律性质和通行制度,才能在做好政治、军事应对准备的同时,充分利用法律工具在纷繁复杂的国际环境中做有理、有利、有节的斗争,维护我国权益,有效打击“台独”势力。

  作者:徐鹏1,徐丽丽2

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