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“放管服”背景下的行政审批电子档案管理平台构建

发布时间:2020-02-25 17:53所属平台:学报论文发表浏览:

摘要:在放管服改革背景下,如何更好地对行政审批类电子文件进行归档成为各地迫切需要解决的问题。文章介绍了放管服背景下行政审批档案的特点及各地行政审批电子档案管理现状,分析说明了建设行政审批电子档案管理平台的迫切性和必要性,提出了构建电子档案

  摘要:在“放管服”改革背景下,如何更好地对行政审批类电子文件进行归档成为各地迫切需要解决的问题。文章介绍了“放管服”背景下行政审批档案的特点及各地行政审批电子档案管理现状,分析说明了建设行政审批电子档案管理平台的迫切性和必要性,提出了构建电子档案管理平台的建设思路,对市县级政府加强各类行政审批电子档案管理有一定的参考和借鉴意义。

  关键词:放管服;行政审批;电子档案

档案管理

  近年来,全国各地深入推进中央部署的“放管服”改革工作,纷纷开展了“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”等便民工作,提出了“让数据多跑路,百姓少跑腿”“建设优质营商环境”的工作目标。这些目标的提出,要求建设一个服务型政府,倒逼政府电子政务建设加速,通过各种信息化手段来加快各部门在行政审批上的统一协调,一个窗口受理、一个平台统管,通过线上线下相结合的方式开展审批工作。在各地的“放管服”改革探索实施过程中,不少地方政府通过完善政务服务集中模式,直接把多项行政审批职能集中划转至行政审批局,使行政审批业务工作在统一建设的政务管理平台上开展。

  除此之外,将其他不宜划转的政务服务事项也尽量集中至政务管理平台办理,实现网上收件登记,部门内部再进行网上或实体业务审批办理。在各类网上业务办理过程中,通过对事项审批的流程化自定义设置,运用电子审批的方式进行审批工作,大大提高了行政审批工作的效率。笔者通过调研发现:一方面,通过改革,政府行政审批效率确实得到大大提高,但另一方面,在改革背景下,行政审批类电子文件办结归档时存在不少问题,亟待档案从业者探讨、研究新的解决方法。

  一、“放管服”背景下行政审批档案的特点

  行政审批类档案是区别于文书档案的一类业务档案,它包含了各级政府部门在开展行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政征收、行政给付、公共服务等各方面工作时产生的各种档案,与文书档案相比,行政审批档案有其自身的特点。

  1.档案价值高,使用面广

  行政审批档案是记录政府在依法行使行政权力,提供公共服务的过程中所产生的档案。比如行政许可档案,包含大量行政单位依法审查准予法人、个人从事某种特定活动的材料;再比如行政确认档案里的不动产登记档案,包含公民依法获得的不动产财产权利的材料。此类档案使用面极广,对政府依法处理社会矛盾、保障公民个人合法权利、提高社会服务水平具有重要作用,是建设法治社会的重要基础。如这些档案在形成、保存、利用时不规范、不合理,会对政府治理能力产生严重的不良影响。

  2.档案产生量大

  行政审批所包含事项数量众多,从张家港这类县级城市来看,就有1627项不见面审批及服务事项,且其中大部分事项办理都很频繁。以自然资源与规划局为例(机构改革前为国土资源局),近年不动产登记档案每年就新增案卷10万余卷,而1627项审批服务事项所产生的档案更是数量巨大。

  3.档案系统性、专业性强

  具有行政审批职能的部门中很多都是一些专业性很强的部门,如环保局、自然资源与规划局、人民银行等单位,都是各专业领域的职能管理部门;部分业务网上审批需通过省平台或中央条线平台系统进行操作,系统之间自成体系,产生的档案也专业性极强。

  4.电子档案占比大“放管服”改革的目的是建设

  优质营商环境,让“数据多跑路,百姓少跑腿”,这些目标实现必须借助电子政务服务平台,社会公众可通过电子政务网络平台提交各类审批申请,政府内部通过各部门数据共享,避免申请人提交各类证明材料。通过电子政务平台的审批办理产生了大量审批类电子文件,电子文件及相关元数据归档后成为电子档案,所以在行政审批档案中,电子档案占比较大,而且随着电子政务的飞速发展,以后电子档案所占比例还会越来越大。

  加强行政审批电子档案管理是一项必不可少的工作。行政审批电子档案对于政府本身来说,通过部门数据共享,可广泛应用于各项行政业务的开展,避免要求公民及法人办事重复提供各类证明材料,提高行政效率,也能使得人民群众提高幸福感、获得感。对于社会公民、企事业单位来说,可凭此档案证明权利获得的合法性,保障自身的合法权利,有利于社会长治久安。可以说,对行政审批电子档案进行有效管理,于国于民都不可或缺。

  二、“放管服”背景下行政审批电子档案的管理现状

  1.行政审批电子档案分布面广且管理相对松散

  行政审批电子档案是政府部门在行使各项行政权力、提供各类公共服务中产生的,由于政府各部门相对独立,分散办公,分布在不同地理位置,各部门横向沟通联系较少,所以造成行政审批电子档案分布面广,管理相对松散的局面。以市县级政府为例,行政审批电子档案一般产生于三类审批平台:一是“放管服”背景下市县级政府统一建设的行政审批平台,一般集成于政务集中管理平台中;二是垂直管理单位建设的行政审批平台;三是单位自建审批平台。这些政府审批部门在日常工作中都产生档案,导致了大量的行政审批电子档案分散管理、各自为政的局面。在“放管服”改革、政府机构改革的大背景下,政府试图改变部门横向沟通不足的现状,重构部门结构,以“一个窗口、一个平台”面向社会公众提供服务,但审批所产生的电子档案数据仍分散保管,机构改革后电子档案归属责任不明确,严重影响了政府的行政效率,也给社会公众利用行政审批档案带来极大不便。

  2.行政审批电子文件归档未引起足够重视

  笔者调研发现,由于“放管服”改革向纵深推进,各地纷纷把多项行政审批职能窗口入驻行政审批局办事大厅,或者干脆把审批职能划转至行政审批局,由行政审批局负责管理审批工作,但是,在归档管理方面,不少行政审批局对于本单位的文书档案相对比较重视,而对于产生的非常重要的行政审批电子档案,受部分审批业务系统缺少归档功能模块的限制,大量行政审批产生的待归档材料被留存在业务系统,并未及时归档。另外,对于其他地理位置分散的审批部门,也大量存在类似情况,平时办结的电子文件不及时归档,需提供档案利用时临时从业务系统中调用,这样不仅管理不科学,还给各种造假留有后门,严重影响政府的公信力。

  3.行政审批档案归档方法与现实业务脱节

  利用电子审批平台进行审批的部门在进行归档操作时,其审批流程在业务审批系统上已经走了一遍,为了归档,不少部门采用把审批结果文件打印出来盖章归档,或者再次走纸质文件的签字、盖章归档的流程,这种做法不但大大增加了工作人员的工作量,而且因真实审批流程是在电子业务审批系统中走,严格意义上说,电子媒体的审批文件才是原件,而纸质件是复制件,采用纸质文件归档,电子审批过程中的一些过程性元数据完全没有保存下来,造成了行政审批档案的不真实、不完整,严重影响了档案的原始性、真实性与完整性,使得档案的严肃性、证据性效能不复存在。

  基于以上现实情况,在“放管服”及机构改革背景下,如何能够使得行政审批类电子文件及时归档,保证档案的真实、完整,打破部门档案数据孤岛效应,更好地服务政府、服务社会大众,是政府及档案部门必须面对的一个问题。通过建设一套适合现实情况的行政审批电子档案管理系统平台,对行政审批类电子档案进行集中管理、保存、利用,并建立相关电子化归档的制度、规范加以实施执行,以加强对行政审批电子档案的规范管理,这是一个比较好的解决方案。

  三、行政审批类电子档案管理平台设计思路

  1.总体架构设计

  “放管服”改革大力推进,各地已开始着手对行政审批类部门机构进行整合,但短时间内无法使所有行政审批业务集中统一在一个部门、一个平台里运行,行政审批电子档案分布面广、管理相对松散的局面在比较长的时间内仍会保持,所以电子档案管理平台考虑采用“业务物理分布,归档逻辑集成”的模式进行建设。审批业务可仍在各分布点进行办理,办理完毕的电子文件及元数据实行逻辑集中归档,通过数据共享等方式集中提供利用。总体来说,目标是建设一个以四性检测为核心的电子档案管理平台。

  在现有的三类平台上的审批事项办结完成后,把待归档的各类电子文件及元数据按预归档要求组织成待归档数据包,向数据交换平台推送数据(Webservice接口),待归档数据通过四性检测平台检测,满足了归档阶段的真实性、完整性、安全性、可用性要求后,数据进入归档平台,档案人员在归档平台进行电子文件及元数据真实归档操作,归档完毕后的电子档案通过检测平台验证进行发布利用,归档平台里的电子档案在达到电子档案移交期限,经四性检测平台检测,满足了移交接收阶段的四性检测要求后,方可进一步向综合档案馆移交。目前所有涉及行政审批的业务基本在政务网内开展,建设电子档案管理平台,可细化为在政务网内建设数据交换平台、四性检测平台、归档平台、发布平台、移交接收平台。

  具体功能如下:数据交换平台:负责各异构网络之间数据交互归集,可开展归档前的数据初步整理工作,待交换数据打上可信时间戳以明确数据责任边界,便于在发现数据不一致时进行责权划分与确定。四性检测平台:参照《文书类电子档案检测一般要求》(DA/T70-2018),归档阶段、移交阶段、长期保存阶段有各自对应的四性检测要求,根据行政审批电子档案的特点,笔者另增加了数据发布阶段的四性检测,在此四个阶段对数据真实性、完整性、可用性、安全性进行检测。归档平台:各行政审批业务归档人员在归档平台进行电子文件及元数据的整理归档(排序、组合、分配档号等工作)。

  发布平台:为打破数据孤岛效应,实现行政审批电子档案数据政府部门共享,把办理完毕但不满档案移交年限的电子档案进行发布共享利用。移交接收平台:归档平台内的电子档案数据,在达到法定时间期限后,在移交接收平台上主动移交给综合档案馆。局域网内平台:与政务网物理隔离,主要包含综合档案馆馆内档案业务系统。包括档案馆档案收集、管理、馆藏发布利用等功能模块。为保障电子档案的长期保存,定时开展馆藏电子档案长期保存阶段的四性检测工作。

  2.行政审批电子档案归档的具体操作

  (1)行政审批电子档案归档的前置条件确保在审批业务操作流程中各类电子文件的真实、合法、有效。一般需通过各类制度保障及相关技术手段实现电子文件的不可篡改、不可抵赖性,具体可在行政审批办理的各业务环节中,采用电子签章、可信时间戳验证等技术进行真实性的保障。

  (2)行政审批电子档案的归档内容归档范围内的电子文件及相关元数据是归档的必备内容。各行政审批业务单位需自行梳理各项行政审批办理事项,形成本单位审批档案的归档范围和保管期限表,并报送档案行政管理部门审核通过。每个行政审批事项待归档材料需包括申请材料、过程材料、结果材料、送达材料等,由于各个事项的材料不同,必须做到每个事项都有自己的归档材料范围,只有归档范围明确,才能保证档案归档完整,根据归档范围可生成归档配置文件,在系统上进行完整性验证。在归档范围以内的任何文件材料都是必须归档的,待归档材料包含有全流程电子文件材料和提交纸质扫描后形成的材料等。另外,说明审批过程、审批基本情况等的各类元数据也是归档的必须内容。

  (3)行政审批电子档案的归档方式在明确行政审批档案的归档范围和保管期限表以后,在一项业务系统办件办理完毕时,相关电子文件及元数据以“一事一卷”的方式生成待归档数据包,统一推送至数据交换平台,在平台上可补充组件,并打上时间戳留存,然后进入四性检测平台,由检测平台对归档数据的完整性、真实性、可用性、安全性进行检测。完整性检测根据归档配置文件进行核对,检测归档是否完整;真实性检测通过电子文件的CA、电子签章、可信时间戳等验证;可用性检测是验证归档文件是否能打开可读;安全性检测是病毒检测。当通过数据交换平台检测后,数据进入归档平台,归档平台是各审批业务单位实施真实归档的操作平台,在此平台上进行数据的物理归档,可以进行分类、排序、整理、编目、分配档号等操作。对于到达移交年限的电子档案可通过光闸等安全设备在线移交,或以脱机拷贝的形式进行档案数据移交,综合档案馆对移交数据核对接收。

  (4)行政审批电子档案的利用无论是行政审批电子档案还是其他类型的电子档案,不管数据以何种方式归档,都是为了更好地提供利用,我们的最终目标是建立一个统一的档案政务云服务利用平台。归档后的电子档案数据统一通过检测后发布到电子档案利用平台,对于发布的电子档案数据,本单位可以根据权限直接利用,外单位利用则必须经过电子档案形成单位授权或审批认证。对于已经接收进馆的电子档案,则由综合档案馆统一集中发布至利用平台,单位及个人通过统一授权认证后利用。

  通过这种方式,最终建立起档案政务云服务平台,实现对行政审批电子档案集中收集,提供检索、利用等云服务,做到不管是集中办公还是物理分散的审批部门,或是便民服务部门需要,都能对其及时提供相关查询利用服务。在“放管服”深入推进的今天,政府内部、政府与公众交互的方式已发生深刻变化,“互联网+政府”时代已经来临。行政审批电子档案管理是否合理、是否规范,直接关系着城市能否高质量发展,人民群众能否有“获得感”,体现着政府治理水平的高低。建设电子档案管理平台是一项复杂的系统工程,电子政务基础设施是否完善,管理体系、规章制度是否建立,执行是否到位,均直接关系着行政审批电子档案管理水平的高低,迫切需要档案部门转变思维,与电子政务部门、审批业务部门加强沟通、密切配合,共同努力建设好行政审批电子管理平台,为服务政府、服务公众,实现城市高质量发展,提升人民群众“获得感”贡献力量!

  档案管理人员评职论文:论大数据时代医院档案服务的创新

  医院档案信息资源是构成大数据的重要组成部分,我们应该在认真分析现有的档案信息资源和人民群众的服务所需的基础上,找出服务与所需之间的不充分不平衡点,进而探讨服务创新的问题。笔者从医院档案信息资源的构成入手,分析医院档案信息资源服务存在的问题,探讨实现医院档案服务的创新方法,以适应大数据时代对医院档案服务的要求。

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《“放管服”背景下的行政审批电子档案管理平台构建》

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